Uruguay lanzó plan para migrantes inspirado en Costa Rica: ¿cómo le fue a ese país?

Bajo la premisa de establecer una migración “segura, ordenada, regular y responsable”, el pasado 8 de agosto se realizó el lanzamiento de un Plan Nacional de Integración (PNI) para personas migrantes, solicitantes de refugio y refugiadas. En el evento, celebrado en Torre Ejecutiva con autoridades tanto del Gobierno como de Naciones Unidas y de la embajada de Costa Rica, se anunció que la elaboración del plan se extenderá hasta diciembre de este año.

En medio de un contexto migratorio cambiante para Uruguay y la región, en el que el flujo de movilidad humana se transforma constantemente al compás de los procesos sociales y económicos dispares que dejó la pandemia, este plan consiste en una oportunidad para que Uruguay “deje de ser un país de tránsito” y se considere al migrante “como un capital humano que aporta al desarrollo local”, según expresó en el lanzamiento la jefa de la Misión de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) en Uruguay, Tanja Pacífico.

Se trata un plan complejo que involucra a actores gubernamentales y de la sociedad civil para garantizar la integración social de miles de migrantes que llegan a las fronteras del país en búsqueda de un futuro mejor. Sin embargo, expertos y activistas de ambos países reconocen que el contexto de cada comunidad de acogida encarna circunstancias atípicas en las que las políticas de integración territorial suelen tener resultados desiguales.

El Plan Nacional de Integración original —en su versión costarricense— ha arrojado claros y oscuros en su ejecución que data de 2013, según analistas. Su resultado, como consecuencia de un trabajo multidisciplinario en el que participan distintos sectores del Estado (desde aquellos dedicados a la salud, pasando por seguridad e identificación civil), ha motivado distintos trabajos académicos y la intervención de un sinnúmero de oenegés, como la de Jess Márquez, migrante venezolano, periodista y activista por los derechos humanos de las personas migrantes. 

En Costa Rica, el panorama es bastante diferente al uruguayo. Para inicios de 2020, antes de la pandemia por covid-19, el país centroamericano ya recibía semanalmente a miles de migrantes desplazados forzosamente principalmente desde Nicaragua y Venezuela, nacionalidad que representa el segundo fenómeno migratorio más grande del mundo en 2022. No obstante, la aplicación del plan y el resultado de la acción del Estado ha levantado críticas por parte de las sociedades civiles que atienden a la comunidad migrante que se encuentra en contextos vulnerables.

“La efectividad del PNI ha sido pésima. Realmente el Plan Nacional de Integración no ha sucedido. No se ha ejecutado en el caso de las personas migrantes que no aplican para refugio. Se ha desvirtuado”, expresó el coordinador de la ONG denominada Colective Transcendentes. 

En Uruguay, la asistencia humanitaria a migrantes y refugiados ha cambiado luego de la apertura de las fronteras tras la pandemia en noviembre de 2021. Si bien se logró una política estatal de brazos abiertos hacia migrantes y refugiados que ha sido reconocida por Naciones Unidas y distintas organizaciones de derechos humanos, ese impulso inicial de ayuda humanitaria se ha diluido en el último semestre. 

Desde la OIM confirmaron a Montevideo Portal que el pasado 31 de julio cerró la primera y única suboficina de las Naciones Unidas —y de OIM— en Uruguay, que estaba destinada a brindar asistencia urgente a la población migrante en la ciudad del Chuy en colaboración técnica con la Intendencia de Rocha y autoridades del Poder Ejecutivo.

Esta oficina abrió el 3 de marzo de 2021 y funcionó por menos de un año y medio, período en el cual si se mira solo a las dos poblaciones migrantes de mayor crecimiento en nuestro país, se verá que aumentaron exponencialmente.

En el caso de la población venezolana, pasó de 15 mil a 22 mil personas y se registraron unos 3,5 mil ingresos de personas de origen cubano solo por la frontera seca con Brasil, según datos de la Plataforma R4V, encargada de monitorizar la crisis migratoria venezolana, y de cifras de la Dirección Nacional de Migraciones (DNM) a las que accedió Montevideo Portal. Por otro lado, a pesar de que el flujo de migrantes hacia el sur se ha desacelerado en los últimos tres meses, de acuerdo con el último reporte trimestral de R4V, Uruguay es el único país de la subregión del Cono Sur (Argentina, Paraguay, Bolivia y Uruguay) con una constante tendencia de mayores entradas que salidas de personas refugiadas y migrantes de Venezuela.

Todo apunta a que el crecimiento de las poblaciones migrantes en Uruguay siga al alza.

De acuerdo con el último informe de R4V y con datos de distintas organizaciones dedicadas a la temática migratoria, en estos momentos se está registrando un flujo histórico de personas migrando hacia el norte del continente a pie y de forma irregular debido a que todos los países de Centroamérica y México han establecido requerimientos de visa nuevos y existentes. El PNI costarricense ha impuesto algunas de estas restricciones, al tiempo que las entradas irregulares de migrantes (85% de venezolanos en mayo pasado) se han disparado en Costa Rica hasta alrededor de 20 mil ingresos en el último trimestre.

“Requerimientos de visa nuevos y existentes, junto a oportunidades limitadas de integración en los países de acogida, han de facto empujado a las personas venezolanas a optar más a menudo por pasos irregulares para poder transitar hacia el norte y llegar a sus destinos previstos”, expresa la agencia interagencial sobre la situación en esa parte de la región. Además, R4V denunció que en cruces fronterizos irregulares entre Panamá y Costa Rica “estos movimientos irregulares han sido reportados continuamente como extremadamente peligrosos”.

Entradas y salidas consolidadas de personas refugiadas y migrantes de Venezuela en el segundo trimestre de 2022. Fuente: Plataforma R4V

Uruguay es uno de los cinco países que no exige visa para la entrada de venezolanos. No obstante, sí lo hace con cubanos, nacionalidad que —de acuerdo con fuentes dedicadas a la ayuda de migrantes en Uruguay— ha aumentado significativamente en consultas y pedidos de asistencia humanitaria debido a las dificultades que enfrentan al tratar de conseguir documentación básica como una cédula. Las mismas fuentes aseguran que están llegando a Montevideo al menos dos autobuses con solicitantes de refugio cubanos desde Rivera por semana, punto fronterizo donde se concentran los ingresos de personas de esta nacionalidad.

De acuerdo con el pulso de actividad constante de la atención humanitaria registrado por Marialis Etchegaray, coordinadora del Servicio Jesuita a Migrantes en Uruguay, la tendencia migratoria de las poblaciones que han requerido asistencia social ha cambiado en el último semestre: “La población que más se acerca al servicio es población de origen cubano. Y el tema de la solicitud de refugio, sí: sé que hay como una estadística invertida, donde son muchos cubanos los que solicitan refugio, pero pocos cubanos a los que se les concede efectivamente. No así con los venezolanos”, expresó Etchegaray en entrevista con Montevideo Portal. 

La coordinadora jesuita se refiere a datos difundidos por Cancillería en julio pasado y difundidos por este medio, cuando informamos que, de la decena de miles de solicitudes de refugio pendientes de resolución en Uruguay, a un 85% de los solicitantes cubanos, que representan la mayoría entre las solicitudes, se les rechaza la protección bajo esta figura, mientras que al 99% de los venezolanos que solicitan refugio en nuestro país, se les concede.

"La efectividad del PNI ha sido pésima. Realmente el Plan Nacional de Integración no ha sucedido. No se ha ejecutado en el caso de las personas migrantes que no aplican para refugio", dice Márquez, activista por los derechos humanos de migrantes en Costa Rica.

La sorpresa de académicos por el PNI uruguayo 

Koen Voorend y Daniel Alvarado son dos investigadores del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad de Costa Rica. Voorend, doctor en Estudios de Desarrollo, ha centrado su trabajo como autor en migración y políticas sociales universales en diferentes publicaciones y libros. Él y Alvarado publicaron recientemente un estudio que pone en tela de juicio los sistemas de salud universal de Costa Rica y Uruguay, y estudia las barreras que ambos sistemas levantan al acceso a la salud de inmigrantes en ambos países.

En entrevista con Montevideo Portal, ambos autores se mostraron sorprendidos con la decisión de Uruguay de tomar como ejemplo a Costa Rica. A su juicio, la ley que está detrás del PNI, en papel, es “muy buena” y además reconocen que Costa Rica es un país ejemplar en la estructura institucional para su manejo de refugiados y refugiadas. Sin embargo, ambos autores resaltan que hay diferencias importantes, sobre todo en la integración social desde el acceso al mercado laboral formal. 

En Costa Rica, "la única forma [en la que las instituciones] han podido lidiar con eso fue a través de apoyo directo, que es contratando gente y pagando a gente de Acnur. Eso logró que la crisis no bajara pero por lo menos pueden seguirles dando atención y no colapsar al sistema completamente"

"A mí, sinceramente, me sorprendió un poco que Uruguay anunciara usar a Costa Rica como referencia. Claro, nosotros venimos de un sector bastante crítico. Creo que Costa Rica hace cosas muy, muy bien. Por ejemplo, la ley en papel es bastante bonita y además Costa Rica se reconoce como un país ejemplar, por lo menos —de nuevo en papel— en la estructura institucional, para su manejo de los refugiados, digamos. Pero hay que hacer siempre una distinción importante entre refugiados y migrantes de otro tipo, porque sí existen diferencias importantes, sobre todo en el acceso que tienen al mercado laboral formal. Digamos, a las personas refugiadas se les da muy pronto —en papel— un permiso de trabajo. Sin embargo, el sistema de refugio de Costa Rica a partir de 2016 y sobre todo a partir de 2017, 2018, con la crisis de Nicaragua, se ve sobrecargado y no pueden lidiar con la cantidad de solicitudes de refugio”, expresó Voorend en diálogo con Montevideo Portal. 

Además, el académico insiste en que “la única forma [en la que las instituciones] han podido lidiar con eso fue a través de apoyo directo, que es contratando gente y pagando a gente de Acnur; eso logró que la crisis no bajara pero por lo menos pueden seguir dando atención y no colapsar al sistema completamente”, aseveró. 

A su vez, el proceso de regularización para un migrante al que se le rechaza el refugio o que no tiene los documentos para demostrar que es un perseguido político, por ejemplo, suele ser engorroso y termina en una situación sin salida para una persona que quiera acceder a los derechos que tiene un residente o ciudadano costarricense. 

Márquez, el activista venezolano, vive en Costa Rica desde 2014 y es asesor de la Embajada de Venezuela en ese país –a cargo del opositor Juan Guaidó y no del gobierno de Nicolás Maduro– en temas de Derechos Humanos de la población LGTBI+. Para el activista, uno de los problemas en el diseño del PNI reside en que ofrece muchas más posibilidades de integración inmediata a la sociedad (desde lo laboral, acceso a la salud y a pensiones) si el migrante accede como refugiado o solicitante de refugio; condición que, por un lado, tarda hasta cuatro años en reconocerse –igual que en Uruguay– y, por otro, no cualquier migrante logra cumplir los requisitos o posee los documentos que demuestran que se encuentra bajo persecución política o que huye de una violación masiva a los derechos humanos, por ejemplo.  

No obstante, Márquez dice que, aunque la mayoría de las solicitudes de refugio son de ciudadanos venezolanos y esta condición –por lo menos en nuestro país– ha sido una razón para reconocer el estatus de refugio en base a la Declaración de Cartagena sobre los Refugiados con acuerdo a diferentes informes de la ONU que denuncian violaciones masivas a los derechos humanos en Venezuela, el Estado costarricense, al contrario que el uruguayo, “daba la apariencia desde la perspectiva institucional y desde la perspectiva estadística de que [la persona] estaba integrada, pero luego empezó a suceder que muchas de esas solicitudes empezaron a negarse en un 70 u 80 por ciento, específicamente en el caso de las personas venezolanas”, afirmó el activista. Esto invierte las estadísticas comparadas entre Costa Rica y Uruguay en este aspecto.

El alto número de rechazos se debe a que el Tribunal costarricense que decide las resoluciones no encontraba suficientes pruebas documentales para justificar el refugio al momento de la solicitud. “Cuando se les negaba la residencia después de cuatro años de haber estado en el país, de haberse integrado, de haber estado inscripto en el Seguro Social, en el sistema educativo público, volvían, como en el juego de Monopolio, a la casilla de ‘Go’ a comenzar de cero el proceso”, explicó Márquez, quien aclaró que en estos casos las personas pierden todos los derechos que habían obtenido como solicitantes de refugio de un día para el otro. En Uruguay, sucede esto mismo pero con personas de nacionalidad cubana, según la coordinadora del Servicio Jesuita.

Por otro lado, si un migrante quiere recorrer el camino del reconocimiento de una residencia temporal o permanente en el país centroamericano, Márquez aclara que esos trámites demoran hasta dos años y el migrante no obtiene los derechos que sí consiguen los solicitantes de refugio.

“Vas al Seguro Social y ahí dicen: 'bueno, para tener un Seguro Social tenés que ser migrante regular'. Entonces ahí hay una situación complicada, sin salida, ¿verdad? Entonces la Sala Cuarta, que es como la Corte Constitucional, establece en varios momentos que el Seguro Social es un ente autónomo que puede poner sus reglas, pero que Migración tiene que emitir un documento temporal para que la gente pueda ir a la Caja [equivalente a la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE) uruguaya] y hacer el trámite para después volver a Migración. Y bueno, es un enredo”, expuso Voorend a Montevideo Portal.  

“Pero no está claro. Parece que no está pasando y la gente se queda en ese limbo; la verdad es que les está costando mucho”, concluyó el académico holandés que reside en Costa Rica. 

Además, el autor toma en cuenta en sus publicaciones sobre la migración reciente en Costa Rica los gastos exorbitantes que tiene que desembolsar un migrante para poder regularizar su situación. Sobre esto, propuso una situación hipotética para graficarlo: “Si tomamos en cuenta que una persona podría tener que viajar a Nicaragua o Venezuela para recoger algún documento, en cada sello te piden dinero. Al final hay estimaciones que dicen que entre 1.000 y 1.200 dólares puede costar todo el proceso de regularización. Bueno, para una persona que se desempeña en los trabajos peores pagados, en el sector informal, es una barrera muy, muy grande”, dijo.  

Voorend remarca que en Uruguay “históricamente” ha habido “más migración tal vez un poco más preparada en términos de educación, con un capital".

“Tal vez el venezolano viene con con algún tipo de capital, aunque sea para comprar un carro y moverse en Uber, por ejemplo. Verdad que tiene otro tipo de acceso al mercado laboral”, consideró el autor. Sin embargo, Voorend cree que en Uruguay eso está cambiando: “Uruguay está en una fase de cambio del perfil migratorio y se va pareciendo en ese sentido un poco más a lo que se conoce desde Costa Rica”, finalizó. 

Asistencia en fronteras: ¿otro denominador en común con Uruguay?

Otro punto en común entre las situaciones migratorias entre Costa Rica y Uruguay y que es señalado por Márquez es el de de los fondos asignados a la asistencia a los migrantes en las fronteras terrestres.

Este año, los números de migrantes a pie han encendido las alarmas de organizaciones de derechos humanos en la región centroamericana. Más de 100 mil personas han cruzado clandestinamente el Tapón del Darién, una inhóspita selva ubicada entre Panamá y Colombia, que funciona como paso obligado para los migrantes que buscan ir hacia Norteamérica vía terrestre, donde Estados Unidos ya reportó esta semana que por primera vez en la historia se superaron los dos millones de inmigrantes detenidos en un año.

En entrevista con Montevideo Portal, el representante regional para el sur de América Latina de la oficina de la ONU para los refugiados (Acnur), Juan Carlos Murillo, afirmó que el 82% de esas personas son de origen venezolano. 

?? El flujo de personas más grande de las Américas continúa.??

?? Movilizando a migrantes y refugiados de ???? por rutas cada vez más peligrosas como la selva del Darién.

??A julio de 2022, 6.15M de personas han salido de Venezuela???? y el 80% vive en América Latina y el Caribe. pic.twitter.com/0vpgiWeB07

— OIM Resp. Refugiados y Migrantes de Venezuela ???? (@OIM_RRMV) July 13, 2022

Costa Rica es un país que geográficamente se encuentra como paso obligado de esta población en tránsito. Márquez contó a Montevideo Portal que aquellos que cuentan con menos recursos entran al país “por los caminos verdes” —por pasos clandestinos— y el problema del PNI al afrontar esta crisis es la forma en que se han distribuido los fondos del plan, que han creado un “vacío” en la atención básica que reciben los migrantes por parte del Estado. 

“Los fondos y el personal de la Dirección General de Migración y Extranjera, tanto en su sede central en San José (capital de Costa Rica) como en las sedes ubicadas en las fronteras norte con Nicaragua y la frontera sur con Panamá, no se han aumentado y no se han aumentado los recursos existentes: albergues, espacios, etcétera. De hecho, han sido las oenegés, incluyendo la que coordino yo desde hace cinco años, quienes hemos venido a suplir, acompañar y brindar apoyo a las personas migrantes porque hay un vacío que el Estado costarricense no está llenando”, dijo Márquez. 

En Uruguay se dispararon los números luego de la apertura de fronteras en noviembre de 2021, a pesar de que durante el cierre sanitario del país se permitía el ingreso de personas con fines de asistencia humanitaria. La clausura de la única oficina de asistencia humanitaria a migrantes en la ciudad del Chuy va a contrapelo de la tendencia.

Migrantes venezolanos cruzan el Río Bravo hacia la frontera con EE. UU., el 15 de septiembre de 2022. En la última semana han cruzado un promedio 660 al día por el río, de acuerdo con datos de la Patrulla Fronteriza. Foto: Luis Torres / EFE

El rechazo a las solicitudes de refugio en Uruguay

De acuerdo con un alto cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores consultado por Montevideo Portal, el rechazo a las solicitudes de refugio ciudadanos cubanos no se debe a una discriminación por nacionalidad, sino a que la mayoría de estos solicitantes alegan razones de dificultades económicas al solicitar el refugio en la primera entrevista con representantes de la CORE, mientras que a los venezolanos se les otorga el refugio a la gran mayoría de quienes lo solicitan siguiendo los estatutos de Acnur debido a razones de persecución política o social. Según cifras de Acnur confirmadas a Montevideo Portal por Murillo, de las 10 mil solicitudes pendientes de refugio, unas 8 mil son de cubanos y 2 mil, de ciudadanos venezolanos. 

El problema con el rechazo a esta condición de refugio, que mantiene un vínculo con lo que sucede en Costa Rica, es que los migrantes y solicitantes de refugio denegados pierden derechos, dificultando su integración social en una comunidad de acogida. 

“Nosotros tenemos alguna situación de ciudadanos cubanos a los que se les rechazó el refugio”, expresó Etchegaray, del Servicio Jesuita. “Puntualmente estoy pensando en un caso. A esas personas se nos está haciendo difícil encauzarlas de modo que les permita regularizar su situación. O sea, no están integrados socialmente porque no tienen trabajo, y están siempre buscando ayuda de alguien que pueda sostener sus medios para subsistir”. 

El vínculo entre Costa Rica y Uruguay respecto a las dificultades para acceder al refugio como forma de garantizar los derechos de un migrante que no puede acceder al reconocimiento de un estatus migratorio regular, como la residencia temporal o permanente, es explícito, según activistas de ambos países. 

Según la fuente consultada de Cancillería, Uruguay concede la posibilidad de pedir refugio a personas de origen cubano para facilitar su entrada al país aunque no cumplan los requisitos, para evitar que queden varados en la frontera luego de viajar (en algunos casos caminando) miles de kilómetros. “En realidad piden refugio y les damos la posibilidad de que lo soliciten para que no queden indocumentados, porque ellos vienen sin visa, y sin visa no pueden empezar la residencia. Por eso tenemos un número alto y no es que discriminemos, pero sabemos que en ese número que tenemos, muchos van a ser negados porque no hay una real situación de peligro de vida, ni de amenaza, ni de acción, ni nada”, dijo la fuente a Montevideo Portal. 

En Uruguay, no se ha vislumbrado aún el contenido del Plan de Integración ni se sabe qué pasará con los solicitantes de refugio y las personas que llegan al país sin los documentos vigentes para solicitar una residencia, como sucede con cada vez más ciudadanos venezolanos cuyo pasaporte está vencido y migran de un país a otro en la región. 

Consultada respecto de si el PNI que se presentará en diciembre solucionaría este aspecto, Etchegaray, cuya organización ha sido consultada por las autoridades para la elaboración del plan, expresó: “Me parece que todavía estamos bastante lejos de que ese plan ordene las estrategias de acompañamiento a la población migrante que está llegando”.