“Los mercados ilegales de drogas, y en particular el narcotráfico, tienen como efecto secundario profundizar las vulnerabilidades ya existentes en América Latina (…) El panorama en Uruguay y América Latina con relación al crimen, el crimen organizado y las políticas públicas para afrontar estos problemas no es alentador, como surge del documento. No es alentador en cuanto el país enfrenta un problema estructural asociado al fortalecimiento del mercado de drogas, tanto en tránsito como en consumo interno, y, por tanto, del crimen asociado a dichos procesos”. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Católica del Uruguay (UCU) presentan este panorama en "Crimen y narcotráfico: un análisis exploratorio del caso Uruguay", el quinto número de la serie Ideas para agendas emergentes.
Los autores del trabajo, integrantes del Departamento de Ciencias Sociales de la UCU, son Juan Bolgiaccini, Carlos Díaz, Rosario Queirolo y Emiliano Tealde. “Este documento describe y explica el funcionamiento y dinámicas de los mercados ilegales, y sus ramificaciones políticas y sociales. A partir de ahí, aborda las principales estrategias de combate al crimen asociado al tráfico de drogas en una lógica comparada”, explican los académicos en documento al que accedió Montevideo Portal.
Además, presentan diversas estrategias represivas y su instrumentación en Uruguay (mencionan el Programa de Alta Dedicación Operativa -PADO- y “el caso de Policiamiento Orientado a Problemas -POP- en Montevideo”) y en la región (“el caso de la pacificación de las favelas en Río”, “la guerra total en México” y “el Plan Colombia”).
“El análisis da cuenta de los principales problemas y
complejidades del combate al delito, los que han sido abundantemente señalados
por la literatura especializada. Entre ellos, el desplazamiento del crimen y la
reorganización de los mercados de drogas cuando las condiciones de mercado no
han sido afectadas por las intervenciones públicas”, explican.
El estudio también aborda el encarcelamiento, y “la relación entre narcotráfico y distintas formas de vulnerabilidad social; en concreto, la relación existente entre narcotráfico y la participación de mujeres en esta forma de crimen, así como la que se da con los sectores sociales en situación de pobreza y exclusión”.
A pesar de que Uruguay “enfrenta un problema estructural asociado al fortalecimiento del mercado de drogas, tanto en tránsito como en consumo interno, (…) existen un conjunto de implicancias para la política pública que es sensato atender”.
“En primer lugar, en el contexto de la pospandemia, es imprescindible no perder la perspectiva del componente estructural del problema de la delincuencia. Como surge de diversos trabajos académicos, la pandemia del covid-19 provocó una caída del crimen a nivel global (Nivette et al., 2021) y local (Díaz et al., 2022). Si bien es cierto que pudo haber cambios en las políticas de seguridad que hayan coincidido con este episodio, también existe el riesgo de que los gobiernos nacionales asuman estos resultados como permanentes. Sin embargo, no solamente la evidencia sugiere que en general se retorna a los niveles prepandemia, sino que —como se comenta en la primera parte del documento— la permanencia de los factores estructurales asociados al delito y tráfico llevarían a pensar en que la caída es temporal. De hecho, los datos más recientes parecen estar confirmando esta perspectiva. Una vez más, es necesario que el sistema político colabore en evitar el sometimiento de estos ámbitos de política de costos altos e inmediatos y efectos de política de largo plazo a la lucha político partidaria de corto plazo. Esto es particularmente importante porque la seguridad ha demostrado, en Uruguay y el mundo, tener un marcado potencial en su efecto electoral", aseguran los investigadores.
El representante residente de PNUD en Uruguay, Stefan
Liller, aclaró que “los puntos de vista, las designaciones y las recomendaciones
presentadas en este informe no reflejan necesariamente la postura oficial del
PNUD”, sino la de sus autores.
Posición de Uruguay
El informe recopila literatura sobre el tema de los últimos años, en base a lo que los investigadores sostienen que “la mayor parte de la cocaína que se consume en Europa procede de la región andina, donde se encuentran los tres mayores productores de hoja de coca del mundo: Colombia, Perú y Bolivia (Sampó, 2019)”, y recuerdan que “América Latina suministra también cocaína a Estados Unidos”.
“Europa y América Latina son simultáneamente zonas de producción, consumo y tránsito de sustancias ilícitas (Mejías, 2018). Bolivia y Paraguay son, en tanto, los principales países de distribución interna del continente, rutas a través de las cuales se accede a las principales vías de transporte con acceso a otros continentes (Mejías, 2018; Sampó, 2019)”, expresa el informe.
“Uruguay, por su parte, es el mayor consumidor de cocaína, en términos per cápita, de Latinoamérica y uno de los mayores del mundo (véase OCDE/Banco Mundial, 2020). Aunque tradicionalmente ha sido país de destino final en las rutas de tráfico, en las últimas décadas el puerto de Montevideo ha visto incrementada su participación como ruta de salida. Esto pone al puerto de Montevideo en niveles de relevancia similares a los de las rutas tradicionalmente establecidas a través de Brasil y Venezuela con destino al mercado europeo (Cajiao et. al, 2018; Fariñas, 2016)”, agrega.
Otras implicancias políticas
El informe presenta siete “implicancias políticas”. La primera recomendación es a “no perder la perspectiva del componente estructural del problema de la delincuencia”.
“Una segunda implicancia de política, también atada al potencial dañino juego de política menor al que este tema de la seguridad pueda estar sujeto, es la importancia de profundizar los canales de diálogo entre política y academia para el mejoramiento de la política pública. En particular, en este caso, la apertura de datos para la investigación con carácter evaluativo de política, y los ámbitos de diálogo con expertos. Es constante la tentación a cerrar los datos precisamente porque estos hacen vulnerable al gobernante, máxime en ámbitos de política, como decimos, de costos concentrados y de corto plazo, con posibles resultados de política de largo plazo. Sin embargo, retroceder en el camino de usar la evidencia para la toma de decisiones genera un mayor perjuicio en el mediano plazo”, sostienen.
“Una tercera implicancia de política es subrayar la importancia de no centrar el relato policiaco en la inevitabilidad del crimen asociado al narcotráfico, en especial respecto de los homicidios. Esta estrategia, estrechamente vinculada con la imposibilidad de afectar la realidad en el corto plazo en un ámbito de política en que el largo plazo es crucial, culpabiliza a la víctima y legitima el modus operandi de la actividad. En este sentido, es importante no construir un relato en el que el crimen asociado al narcotráfico es una problemática segmentada y alejada de la sociedad. La construcción y aceptación de este relato por parte tanto de autoridades como de la sociedad, tiene una serie de consecuencias negativas”, expresan los académicos, que mencionan, entre otras, las siguientes: “Si en el imaginario social el narcotráfico es un problema del que participan solo aquellos que así lo desean, quienes no se involucran no tienen por qué temer. Sin embargo, las actividades ilícitas relacionadas con el narcotráfico se van expandiendo y afectando a la sociedad en su conjunto. Los primeros afectados son los sectores más pobres, ya que la consecuencia más inmediata de una actividad narco que toma fuerza es la disputa territorial por zonas que sirvan de base de operaciones a los narcos. Estas disputas territoriales se dan en los lugares más peligrosos y de menor presencia estatal, por lo que quienes deben cargar con el costo de esta parte de la acción narco son los menos favorecidos. Sin embargo, también los sectores más acomodados van asentir los impactos negativos de organizaciones criminales fortalecidas. Organizaciones narco con un importante nivel de desarrollo suelen crear redes tanto con oficiales del poder judicial como de las fuerzas policiales. Luego de crear estas redes, el costo de sumar otras actividades ilícitas a la organización es relativamente bajo. Por ejemplo, pueden ser utilizadas para cometer distintas formas de extorsión, un tipo de delito del que ya cualquier ciudadano es víctima potencial”.
En síntesis: “El relato de que el narcotráfico es una actividad apartada de la sociedad conspira contra la búsqueda de estas soluciones”.
La LUC
Los autores proponen como cuarta implicancia de política “el camino que el país ha seguido con el aumento de penas para delitos de microtráfico aprobado a partir de la ley de urgente consideración (LUC), que genera un incremento de la población carcelaria y, en particular, de las mujeres”.
“A partir de la entrada en vigor de la LUC, las penas por delitos de microtráfico aumentaron a un mínimo de cuatro años y un máximo de quince años, y son inexcarcelables. Antes de la LUC, los delitos de este tipo eran frecuentemente penados con libertad bajo vigilancia. Ahora las penas no pueden reducirse por estudio o trabajo durante el tiempo que se cumple en prisión. Estas penas son desproporcionadas en comparación con las que se aplican para otros delitos. Por ejemplo, en el mismo período se han aplicado penas de dos años por homicidio. El recrudecimiento de las penas para los delitos de microtráfico afecta de forma mayor a mujeres que hombres; en parte porque las mujeres son el eslabón más débil en las cadenas de tráfico, son quienes más intentan ingresar drogas a las cárceles cuando visitan a sus familiares presos, o permanecen en sus hogares al cuidado de hijos y menores a cargo mientras realizan actividades de este mercado ilegal”, expresan.
“Cada vez hay más mujeres en las cárceles por delitos de microtráfico y, por lo tanto, hay más niñas y niños que viven con sus madres en la cárcel (lo cual es posible hasta los 4 años) y más niñas y niños que crecen lejos de sus madres (cuando tienen más de 4 años). Es decir, la feminización de la población carcelaria tiene un claro impacto negativo en la niñez. Por esta razón es crucial la revisión del artículo 74 de la LUC y la búsqueda de medidas alternativas a la prisión para las penas de microtráfico”, proponen.
En quinto lugar, abordan la cuestión carcelaria. “Uruguay debe asumir como parte de la política de prevención del delito el potencial efecto de la reincidencia en el rol que la cárcel cumple en esta cadena causal. Esta discusión está fuera de la agenda política por el momento, y la sola discusión del aumento o reducción de penas sin considerar el problema de la reincidencia parece miope por ser una política de tipo de sábana corta”.
Legalización
En sexto lugar en la lista de implicancias políticas aparece “la legalización de drogas como política potencial que colabora en la prevención del delito, otra discusión ausente mayormente de la agenda pública es la que está asociada a la potencial legalización de otras drogas de uso interno en el país”.
“Esto es especialmente importante por la característica de país de tránsito que tiene Uruguay y el problema de este fenómeno para el crimen doméstico asociado a las drogas. En otras palabras, Uruguay sufre el problema de la violencia producto del narcotráfico por ser un país de tránsito de drogas que vienen de los países productores de América Latina y se dirigen a los países de alto consumo en América del Norte y Europa. Por lo tanto, legalizar el consumo interno de drogas podría desalentar la existencia del narcotráfico. La legalización del cannabis tuvo como uno de sus principales objetivos reducir el mercado negro de cannabis y los delitos relacionados con el narcotráfico (Queirolo et al., 2019a). Que hasta el momento la evidencia con que se cuenta no muestre que haya habido un impacto claro en esa reducción (Queirolo et al., 2019b; Jorge, 2019) puede deberse a que es un objetivo muy ambicioso para la legalización de una sustancia de relativo bajo costo como el cannabis. Por lo tanto, para impactar en el narcotráfico, debería pensarse en la legalización de drogas con un valor de mercado más alto. Claro que esta discusión debe de estar acompañada de los impactos que esas otras legalizaciones podrían generar en otras áreas, como la salud pública”, aclaran los autores.
La séptima y última “recomendación de política” plantea la necesidad de que “el sistema político y burocracia pública” se vinculen “más decididamente con la academia en el diseño de políticas, como PADO u otros operativos, para luego tener mejores oportunidades de evaluarlas, a partir de mejores diseños de monitoreo y evaluación”. Los investigadores proponen que “para esto, en América Latina el caso de Medellín es ejemplar”.