Una relación conveniente: los desembolsos de Estados Unidos en Uruguay, y su contrapartida

Quizá, los casos más visibles de los vínculos militares entre Uruguay y Estados Unidos en los últimos años son estos:

En 2014, Uruguay recibió a seis exprisioneros de Guantánamo, en forma de ayuda humanitaria, enviados por el gobierno de Estados Unidos.

Ese mismo año, cinco familias sirias llegaron a Uruguay como parte de un contingente de refugiados en el Líbano en el marco de un plan para las personas que huyen de la guerra civil.

Aunque también sucedieron, suceden, situaciones como estas, que no son estrictamente militares, pero se enmarcan en una relación de cooperación estratégica:

Desde 2007, según la Embajada de Estados Unidos, se han donado US$ 15 millones en ayuda humanitaria a lugares como la Clínica Chapicuy (Paysandú), la Colonia Etchepare (San José) o la policlínica de Santa Catalina (Montevideo).

ASSE tiene registro de tres donaciones a este último centro de salud: una fue en 2007, cuando el Fondo del Comando Sur de la Embajada de Estados Unidos financió la construcción de la policlínica de Santa Catalina (que tuvo un costo de US$ 700.000); la segunda fue en 2020, cuando se donó un equipo desfibrilador automático externo con destino a la policlínica Santa Catalina; y la tercera fue en 2021, cuando se donaron equipos de protección personal y un ecógrafo (US$ 15.000).

En 2014, el expresidente José Mujica se reunió con Barack Obama en la Casa Blanca para fortalecer los lazos entre los países.

Tabaré Vázquez, otra de las figuras de izquierda clave de los últimos 20 años, le pidió ayuda diplomática al expresidente George W. Bush en 2007 durante el conflicto con Argentina por la instalación de Botnia en Fray Bentos. Según el libro Tabaré Inédito, de Gabriel Pereyra, el norteamericano respondió: “Les podemos dar un susto a los guapitos de acá en frente”.

Durante su mandato como ministro del Interior, el fallecido Jorge Larrañaga solicitó el regreso de la DEA (Administración para el Control de Drogas) a Montevideo para reestablecer un combate en conjunto contra el narcotráfico en la región.
En 2021, llegó a Uruguay un helicóptero Bell 212 que fue donado por el gobierno estadounidense a un costo aproximado de US$ 4 millones.

En 2022, Estados Unidos donó tres guardacostas Protector de la Guardia Costera a la Armada de Uruguay, valuados en US$ 8,69 millones.

El 4 de abril de 2022, según la versión taquigráfica del Senado, se discutió el ingreso de personal de las Fuerzas Especiales de Estados Unidos al país, generando posteriormente una polémica pública. Allí, el ministro de Defensa, Javier García, declaró: “Los antecedentes que tengo datan de 1999 y van hasta el 2018 con diferentes características, pero básicamente con el mismo tipo de contraparte de los Estados Unidos”.

Todavía más actual, durante los últimos días de marzo 2023, Javier García visitó Estados Unidos y mantuvo encuentros con varias autoridades del país para avanzar en cooperaciones relacionadas con las Fuerzas Armadas.

Ese mismo día, el Semanario Búsqueda informó que David Cohen, una de las figuras más relevantes de la CIA, visitó Uruguay para analizar el trabajo en conjunto de ambos países con respecto al crimen organizado.

A comienzos de abril, Uruguay recibirá legisladores americanos para iniciar negociaciones sobre acuerdos comerciales, informó el diario El País. Si los diplomáticos uruguayos lo solicitan, se discutirá la posibilidad de que la DEA regrese a Uruguay.

Este 2023 se cumplen 70 años desde que Uruguay y Estados Unidos aprobaron un acuerdo de asistencia en defensa mutua. Se firmó en Montevideo el 10 de setiembre de 1952, pero entró en vigencia un año después.

De 2001 a 2022, según datos de la oficina de Asistencia Exterior (Foreign Assistance) procesados por Montevideo Portal, el 52% de los desembolsos de Estados Unidos a Uruguay fueron de carácter militar, aunque el año pasado no esté completamente contabilizado todavía.

Todo ese dinero, casi US$ 13 millones (US$ 12.960.765 exactamente), se invirtió en programas de educación o capacitación para enfrentar las amenazas del país que, en cierta medida, también amenazan al mundo: narcotráfico (principalmente a puertos europeos), contrabando, tráfico de personas, pesca ilegal extranjera en aguas exclusivas uruguayas.

Sin embargo, aunque parezca lejano, también se financian entrenamientos, por ejemplo, contra el terrorismo. O capacitaciones sobre la protección de los civiles, que son especialmente útiles para las misiones de paz de las Naciones Unidas de los cascos azules uruguayos en el Congo.

Jared Wilhelm, jefe de la Oficina de Cooperación de Defensa de los Estados Unidos en Uruguay, considera que “no es comprar misiles y tanques para ir a invadir otro país; es equipo para ayudar a garantizar la paz”. Para los Estados Unidos, parte de su misión es ser fuerzas de paz en el mundo.

¿Qué es garantizar la paz, según Estados Unidos? Controlar las amenazas de guerra, la inestabilidad en la democracia y todas las misiones militares que Uruguay esté haciendo en el mundo.

En una entrevista en Primera Mañana, de El Espectador, el ministro García dijo: “Nuestras amenazas coinciden con las amenazas que tienen el resto de los países, que tiene Estados Unidos también: narcotráfico, terrorismo, lavado de activos. Una tríada que va atada de la mano (…) coinciden con muchos de los temas de la agenda de Estados Unidos a nivel transnacional”.

Wilhelm sostiene que la fuerte inversión de Estados Unidos en el Ejército es una realidad económica de su país, y que se remonta a su “fundación como líder mundial desde las diversas Guerras Mundiales hasta hoy”. Y agrega: “Entonces, no creo que sea nada negativo o belicoso”.

La estabilidad de Uruguay

El hecho de que la contribución estadounidense a Uruguay sea, en su mayor parte, militar, puede significar que Uruguay tiene un mayor desarrollo en áreas no militares. “Si tuviéramos un desarrollo humano bajo, Estados Unidos seguramente brindaría más cooperación socioeconómica”, explica Santiago Arca Henón, magíster en estudios de seguridad de la Escuela Naval de Postgrado de Estados Unidos.

Aunque, hasta ahora, solo se ha contabilizado completamente un año de la presidencia de Luis Lacalle Pou, el actual presidente realizó actividades militares en conjunto con los Estados Unidos que otros gobiernos no hicieron.

Ejemplos de esto son recibir un barco de la Guardia Costera para entrenar a los militares uruguayos contra la pesca ilegal o reanudar los ejercicios navales de Unitas después de 15 años de no participar.

El financiamiento ha ocurrido durante todos los gobiernos desde 2001, independientemente del presidente o partido político en Uruguay, según los datos de la Oficina de Foreign Assistance de Estados Unidos.

De hecho, aunque a partir de 2013 el Banco Mundial clasificó a Uruguay como un país de “altos ingresos”, los presupuestos de cooperación entre los países no se redujeron significativamente, ni hay una tendencia que lo demuestre.

Según Benjamin Gedan, “Estados Unidos ha valorado durante mucho tiempo el apoyo de Uruguay al mantenimiento de la paz de la ONU y ha brindado asistencia militar para aumentar las capacidades de Uruguay”. Gedan es director adjunto del Programa Latinoamericano del Wilson Center y director de su Proyecto Argentina; además, fue director de América del Sur en el Consejo de Seguridad Nacional de la Casa Blanca, responsable de Honduras y Argentina en el Departamento de Estado de los Estados Unidos y cubrió América Central y el Caribe como economista internacional en el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos.

“Eso se remonta a la estrategia de Defensa Nacional del presidente [Joe] Biden. Nos ha dicho a todos los militares en el gobierno que encontremos alianzas y asociaciones mutuamente beneficiosas”, dice Wilhelm.

Por su parte, ni el Ministerio de Defensa uruguayo ni el Ministerio de Relaciones Exteriores quisieron hacer declaraciones para este artículo. El primero, además, no respondió a un pedido de acceso a la información pública que solicita datos al respecto, luego de pedir una prórroga para la recolección.

“La destacada estabilidad política uruguaya podría justificar la constancia de la cooperación internacional, incluso la militar, sin importar los gobiernos de turno. Esto se diferencia de otros países de América del Sur, que (a raíz de giros políticos radicales) han experimentado cambios en su relacionamiento con los Estados Unidos y, por consiguiente, en la recepción de cooperación internacional", comenta Arca Henón.

Costos y beneficios

Como en cualquier alianza, hay un costo y un beneficio a considerar para ambas partes.

“Actualmente, creo que la mayoría del espectro político en Uruguay consideraría la oferta educativa como beneficiosa, pero no podemos olvidar momentos históricos en los que no lo fueron”, dice Arca Henón, refiriéndose a la asistencia militar de Estados Unidos durante la última dictadura en Uruguay.

Los programas educativos no solo implican que los militares estadounidenses vengan a Uruguay a entrenarse, sino que hay un programa de becas a Estados Unidos que significa oportunidades a nivel profesional y personal.

En la versión taquigráfica del 4 de abril de 2022, donde se discutió el ingreso a territorio uruguayo de soldados estadounidenses para entrenar personal, el entonces comandante en jefe del Ejército, el general Gerardo Fregossi, expresó: “En términos llanos, es como un especialista nivel 3 que recibe clase de un especialista nivel 10. Eso es notoriamente positivo y nos permite ampliar el conocimiento, no solo en los medios técnicos, sino también en el empleo de esos medios que tienen otros ejércitos y de los que nuestras fuerzas todavía no disponen”.

Sin embargo, Uruguay carece de una política de Estado cuando se trata de adquirir equipo militar.

“Uruguay acepta prácticamente todo lo que se le ofrece en donación, ocasionando una heterogeneidad del material y, por ende, costos indirectos por la diferenciación del entrenamiento, el frecuente mantenimiento y dificultades en la obtención de repuestos”, dice Arca Henón.

Las situaciones más conocidas son la falta de equipamiento de la Armada Nacional con respecto a sus buques y, según Arca Henón, “lo mismo sucede con la FAU (Fuerza Aérea Uruguaya) que, además de los constantes problemas que sufre el sistema de radares, tampoco cuenta con una flota de patrulla aérea adecuada para vigilar y fiscalizar el espacio aéreo en el combate al narcotráfico”.

“Tratamos de encontrar cosas que Uruguay quiera y pueda usar; (...) les preguntamos, trabajamos junto con ellos”, dice Wilhelm con respecto al equipamiento ofrecido por su país.

Pero Estados Unidos no es la única potencia que ofrece cooperación militar a Uruguay. “Creo que esa diversidad es un importante activo político para evitar compromisos con los países donantes”, comenta Arca Henón.

Wilhelm declaró que, en este sentido, “el gobierno uruguayo ha dejado claro que van a hacer lo que sea mejor para ellos”.

Tuya y mía

Los beneficios para Estados Unidos, aunque no tan obvios, existen. “Estados Unidos tiene intereses en que Uruguay siga siendo un país estable y democrático en la región”, dice Debbie Sharnak, autora del libro Luz y lucha: justicia social, derechos humanos y rendición de cuentas en Uruguay.

La cooperación en seguridad y defensa “refuerza el concepto estadounidense de seguridad hemisférica”, dice Arca Henón, pero también protege a sus propios ciudadanos de amenazas que ocupan a todo el continente, como el terrorismo o el narcotráfico.

El gobierno de Estados Unidos es públicamente consciente de ello. El 14 de abril de 2021, Robert Salesses, subsecretario adjunto de Defensa, dijo en el Congreso 117º durante el turno del Comité de Servicios Armados, sobre el tráfico de drogas y la migración: “El Departamento de Defensa ciertamente puede desempeñar un papel en la ayuda, pero también se necesita lo diplomático, lo económico, la información, la aplicación de la ley, todo eso, y nuestros socios en el sur, trabajando juntos, también, para repensar esto. Y creo que ese enfoque puede ser muy exitoso. Creo que el trabajo que está haciendo el Departamento de Defensa en América Central y del Sur es clave”.

“El presidente Biden nos ha dicho, desde un nivel estratégico, que no se puede tener éxito en un mundo globalizado moderno si se hace solo. Por lo tanto, estamos buscando esas alianzas y asociaciones mutuamente beneficiosas. El mantenimiento de la paz es un ejemplo perfecto porque apoyamos a Uruguay para que sea personal de paz (…) Los uruguayos están en la República Democrática del Congo haciendo esas misiones y Estados Unidos no tiene que estar allí, así que al apoyarlos nos estamos apoyando entre todos”, dice Wilhelm.

En 2021, el país recibió a Craig Faller, comandante del Comando Sur de los Estados Unidos. El Semanario Búsqueda le realizó una entrevista en la que confesó la relevancia estratégica de Uruguay para el Departamento de Defensa. Consultado sobre su preocupación por el narcotráfico, respondió que “es una de las principales razones por las que venimos a Uruguay: la ubicación estratégica de su puerto”.

De todas maneras, la estrategia, para Estados Unidos, no es solo en términos de seguridad y defensa. En los últimos años, y con un Tratado de Libre Comercio en diálogo entre Uruguay y China, el gigante asiático ha entrado en la región.

En palabras de Gedan: “Teniendo en cuenta la importancia de las exportaciones de Uruguay a China, su búsqueda de un Tratado de Libre Comercio no es sorprendente. Eso no significa que a Washington le tenga que gustar. La competencia entre grandes potencias se está intensificando, incluso en el hemisferio occidental, y Estados Unidos no está ansioso por ver a Beijing profundizar los lazos con socios estadounidenses como Uruguay a través de acuerdos comerciales”.

“Creo que será interesante ver en los próximos años, a medida que China se convierta en un inversor extranjero directo en países —especialmente en América del Sur y Uruguay siendo uno de ellos—, cómo Estados Unidos responde potencialmente con un aumento de la financiación”, dice Sharnak.

Según una investigación de Latinometrics, un medio dedicado a generar visualizaciones de datos sobre América Latina, China ya es el mayor socio comercial de ocho de los 14 países que componen América Latina. Esos países son Cuba, Paraguay, Argentina, Chile, Uruguay, Brasil, Perú, Bolivia y Venezuela.

Según el Fondo Monetario Internacional, en 1981 Cuba era el único país de la región que comerciaba más con China que con Estados Unidos. Desde ese año hasta hoy, China ha logrado que más de la mitad de los países latinoamericanos aumentaran sus relaciones comerciales y superaran la que tenían con Estados Unidos.

(1/7) China has become the largest trade partner for 8 of the 14 nations in South America. pic.twitter.com/o6c9BKDLym

— Latinometrics ?? (@LatamData) April 8, 2022

México representa el 71% del comercio de Estados Unidos con América Latina, pero si se lo quita de la ecuación, China es el socio comercial más dominante de la región.

Sin embargo, la dominación comercial no es la única forma de medir los lazos y las influencias de los países en el mundo. Para Estados Unidos, la tecnología es otro factor. Los productos de software que se desarrollan en ese país, según Latinometrics, son los más utilizados.

Y este dato: buena parte de las empresas más grandes del mundo son del sector tecnológico y son estadounidenses. Los ejemplos más claros: Apple, Amazon, Tesla, Microsoft, Google (o Alphabet Inc.).

Cuando el Semanario Búsqueda le preguntó a Faller sobre cómo está haciendo Estados Unidos para reducir la influencia china en la región, parte de la respuesta fue que “los amigos se mantienen unidos”.

“Nosotros tenemos algo de preocupación con la dirección que China ha tomado con respecto al 5G y el hecho de que en China no hay distinción entre su uso civil y militar, y además sabemos que todo el 5G tiene una conexión directa con los servicios de inteligencia de Beijing”, dijo Faller al semanario.

Uruguay está en fuertes negociaciones con la empresa china Huawei para adquirir tecnología 5G. En este sentido, el Departamento de Estado de los Estados Unidos proporcionó información sobre otras opciones competitivas al Uruguay.

“Estados Unidos reconoce la atracción gravitacional del mercado de China para los exportadores de productos básicos de América del Sur, como Uruguay, y la administración Biden no está promoviendo el desacoplamiento de la región de China. Dicho esto, hay sectores, como las telecomunicaciones, que los Estados Unidos consideran particularmente sensibles. Es por eso que la Casa Blanca y el Departamento de Estado desalientan las asociaciones con compañías como Huawei para infraestructura crítica", comenta Gedan.

Es que los amigos se mantienen unidos.

Sin embargo, García dijo en la entrevista con Primera Mañana: “Nosotros tenemos relaciones comerciales con China, uno de nuestros socios comerciales principales y estamos trabajando en un Tratado de Libre Comercio. Eso no implica a Defensa. Las relaciones comerciales van por un carril. La defensa y nuestra opinión sobre los principales temas del mundo, los valores, van por otro”. 

Dante Fernandez / FocoUy

Una visita y varios años

En América Latina, Uruguay no ha sido una prioridad de financiamiento para los Estados Unidos.

De hecho, en cuanto al financiamiento total (económico y militar) en América Latina, Uruguay ha estado, como máximo, en el puesto 24 (en 2002, 2014 y 2022 —aunque ese año se encuentra parcialmente reportado—) del dinero desembolsado en el ranking regional.

“Uruguay, dada su pequeña población y distancia geográfica, no es una prioridad estratégica para Estados Unidos. Dicho esto, la fuerte democracia de Uruguay es un modelo en la región, y a Estados Unidos le interesa ver que ese modelo continúe teniendo éxito”, dice Gedan.

Con respecto a ese modelo, agrega: “La impresionante transición energética de Uruguay es también un ejemplo valioso para América Latina y el Caribe, y Estados Unidos ha priorizado la lucha contra el cambio climático”.

García, durante su vista reciente a Estados Unidos —hacía 25 años que un ministro de Defensa uruguayo no visitaba el Pentágono, según señalaron las autoridades estadounidenses—, opinó en entrevista con Primera Mañana que el país “durante mucho tiempo” tuvo a América Latina en una consideración “muy lateral”. “No eran su prioridad. Estaban en otros lugares sus prioridades. Eso, que fue durante mucho tiempo y todavía tiene algunos resabios, por más que haya empezado a cambiar, le cuesta. Es decir, no consideró América. Hablamos en tiempos diferentes y hablamos muchas veces de prioridades diferentes. Estados Unidos mira a nuestro continente, muchas veces, a partir de sus problemas nacionales y no de un relacionamiento con una región del mundo muy importante”, opinó.

“Cuando hablamos de prioridades de financiamiento de América Latina, especialmente para los militares y para otros tipos de inversiones de agencias, ha habido un enfoque abrumador en América Central”, dice Sharnak. Algunos ejemplos de prioridades pueden ser Colombia o, más recientemente, Venezuela, que si bien no están estrictamente en Centroamérica, sí en su zona de influencia más próxima.

Esas prioridades, según Gedan, se deben a que América Latina y el Caribe son una región donde predomina la paz. Por lo tanto, la asistencia de seguridad no es el pilar principal del compromiso de Estados Unidos.

“Persigue una variedad de objetivos no relacionados con la seguridad, incluidos programas que combaten la pobreza, promueven la resiliencia climática, fortalecen el estado de derecho y aceleran la producción de energía renovable, por nombrar algunos”, dice.

En la entrevista con Primera Mañana, García declaró: “Que América sea una zona de paz es un patrimonio que vale muchísimo. A veces, justamente, por ser una zona de paz y estar lejos de los conflictos, los grandes países —y Estados Unidos— han olvidado esta zona del mundo”.

Los viajes de los altos rangos dentro del ejército estadounidense rara vez son solo a Uruguay. Por lo general, incluyen visitas a otros países de la región. Sin embargo, además de la visita de Faller, en marzo de 2022, el general de División Barry Cornish, comandante del Comando Sur de las Fuerzas Aéreas de los Estados Unidos, viajó a Uruguay.

El viaje fue enseguida de la donación por parte de la Fuerza Aérea de los Estados Unidos del helicóptero Bell 212, para ser utilizado en misiones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas.

Ambas visitas podrían indicar que Uruguay está llamando la atención como socio con el que trabajar en las relaciones, o que la administración Biden se ha centrado en trabajar en todas las relaciones internacionales.

En ese sentido, Sharnak sostiene que Estados Unidos busca oportunidades con Uruguay para pilotear nuevos programas. “Se ve una inversión especial en ciertas iniciativas energéticas, o capacitación antinarcóticos, por ejemplo. Uruguay es visto como un socio muy estable para ser utilizado como un campo de pruebas para nuevas políticas”, dice.

“A veces ha recibido más atención para los programas humanitarios, pero menos atención en términos de ayuda de seguridad porque, en un nivel básico, Uruguay no es un gran riesgo para la seguridad”, agrega Sharnak.

Es la estabilidad (que otros países como Argentina, debido a la volatilidad financiera, no tienen) pero también el tamaño manejable del país y su población.