Plebiscitos en la elección nacional: más que una rareza, una costumbre electoral uruguaya

Hay que remontarse más de 100 años atrás, a 1917, para encontrar el primer plebiscito constitucional que tuvo lugar en Uruguay. El 25 de noviembre de ese año fue plebiscitada y aprobada la reestructuración del Poder Ejecutivo, que se dividió en dos órganos para gobernar: el presidente de la República y el Consejo Nacional de Administración (el denominado colegiado).

De cara a las elecciones nacionales que tendrán lugar el 27 de octubre de 2024, al menos dos iniciativas de reforma constitucional tienen altas posibilidades de ser sometidas a la voluntad popular: la impulsada por el Pit-Cnt y algunos sectores del Frente Amplio (Partido Socialista, Partido Comunista, Partido Por la Victoria del Pueblo, entre otros) para modificar el sistema de seguridad social y la reestructuración de deudas de personas físicas llevada adelante por Cabildo Abierto.

El mecanismo elegido para reformar la Constitución para estas dos propuestas fue a través de la junta de firmas, según establece el inciso A del artículo 331 de la carta magna, que requiere la voluntad del 10% de los ciudadanos inscriptos en el Registro Cívico Nacional (unas 270.000 firmas que deben ser presentadas antes del 27 de abril) para avanzar.

No obstante, en el horizonte para las elecciones de octubre de 2024 también existe la posibilidad de que sea sometido a votación un tercer plebiscito, impulsado por buena parte del oficialismo y que cuenta con el apoyo del ministro del Interior, Luis Alberto Heber, referido a la habilitación de los allanamientos nocturnos, que desde la cartera defienden como una herramienta clave para combatir el narcotráfico.

En este caso, los legisladores de la coalición multicolor requieren reunir dos quintos del total (52 votos) de los integrantes de la Asamblea General para someter a plebiscito la que sería una tercera propuesta de reforma constitucional en las próximas elecciones nacionales.

Además, este viernes el diputado Eduardo Lust presentó un proyecto de enmienda constitucional para modificar la elección del fiscal de Corte, que se suma a un quinto eventual plebiscito impulsado por el movimiento Uruguay Soberano, que también plantea cambios en la Constitución.

En esta coyuntura, aunque no de forma explícita, sí ha sobrevolado de forma subyacente la idea de que llevar al menos tres iniciativas de este tipo a la próxima elección general en la que se eligen los representantes nacionales, y posiblemente presidente, puede distorsionar la campaña electoral.

Sin embargo, la realidad histórica indica que la ausencia de plebiscitos en las elecciones generales es la excepción, al menos desde la salida de la dictadura en 1984, única instancia electoral en que los uruguayos no debieron votar por una reforma constitucional en los últimos 38 años.

El director de Factum, Óscar Bottinelli, apuntó días atrás en el programa Legítima Defensa que se ha “levantado como un fantasma que se va a entreverar la elección por un plebiscito”, pero argumentó que el sometimiento a la voluntad popular de reformas constitucionales durante las elecciones nacionales “no es un bicho extraño para el paisaje” de las campañas electorales.

“El uruguayo está acostumbrado a tener plebiscitos y a votar diferente en los plebiscitos. Hubo impulsados por la izquierda que uno estuvo cerca de ganar y otro lejos de ganar, por ejemplo (anulación de Ley de Caducidad y voto de uruguayos en el exterior)”, añadió.

De hecho, en diálogo con Montevideo Portal, el politólogo señaló que dicho recurso es más comúnmente utilizado que los referéndums, que tienen como objetivo la derogación de leyes aprobadas en el Parlamento. 

“El referéndum requiere 25% del padrón electoral. Y no hay que olvidarse de que, de ese padrón, casi 10% de las personas viven fuera del país. Entonces, tienes que juntar firmas de tres de cada 10 que viven en Uruguay, arriba de 700.000. En cambio, para un plebiscito se requiere del 10%”, indicó.

Un poco de historia reciente

El último antecedente fue en 2019, cuando se sometió a plebiscito la propuesta Vivir Sin Miedo del exministro del Interior Jorge Larrañaga, fallecido en mayo de 2021, que naufragó al alcanzar el 47% de los votos para ser aprobado: una muy buena votación, pese a que ningún candidato a presidente apoyó la reforma. Además de allanamientos nocturnos, la iniciativa proponía la creación de una Guardia Nacional (con efectivos militares) y la prohibición de la libertad anticipada para algunos delitos graves, entre otros.

En 2014 tuvo lugar el plebiscito para bajar la edad de imputabilidad de 18 a 16 años apoyado por el Partido Colorado y Nacional, en particular impulsado por el exsenador Pedro Bordaberry, pero el Sí tampoco alcanzó más del 50% de los votos, por lo que la reforma quedó también por el camino.

Desde la salida de la dictadura militar, los uruguayos han tenido que votar en 12 plebiscitos y cuatro referéndums —el último en marzo de 2022 que pretendió derogar 135 artículos de la Ley de Urgente Consideración—, pero la mayoría de estas iniciativas puestas a consideración de la voluntad popular han fracasado, salvo por seis.

Si se considera además el plebiscito constitucional de 1980 durante el gobierno cívico-militar, la cifra de consultas populares para reformar la Constitución asciende a 13: el Sí tuvo 42,5% de los votos (papeleta celeste) y el No el 56,8% (amarilla). No fue aprobada por la ciudadanía.

En 1989, con el 72% de los votos por el Sí, fue aprobado el plebiscito de reforma jubilatoria que indexó los ajustes de las jubilaciones y pensiones a la variación del Índice Medio de Salarios. Dicha norma constitucional quedó establecida en el artículo 67 de la Constitución, el mismo que pretende modificar actualmente la iniciativa del Pit-Cnt, que propone, entre otras cosas, una edad de retiro a los 60 años, prohíbe el ahorro individual, elimina las AFAP y fija una jubilación atada al salario mínimo nacional.

Meses atrás, en abril de 1989, la papeleta amarilla había recibido en las urnas el 56% de los apoyos frente al 43% que tuvo la verde, en el primer intento para revocar la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado vía referéndum. Veinte años después, el intento de hacer caer la norma votada en diciembre de 1986 por el Parlamento volvió a fracasar.  

En 2009, la ciudadanía rechazó los dos plebiscitos planteados por el sistema político, en particular por el Frente Amplio: la anulación de la Ley de Caducidad (el 48% votó por el Sí) y la habilitación del voto de los uruguayos en el exterior (el 37% votó por el Sí).

Antes, en 2004, los uruguayos sí apoyaron el plebiscito del agua que estableció en la nueva redacción del artículo 47 de la Constitución que “el agua es un recurso natural esencial para la vida y el acceso al agua potable y el acceso al saneamiento, constituyen derechos humanos fundamentales”. Dicho recurso, que fue recordado durante la crisis de déficit hídrico que tuvo Uruguay este año, triunfó cómodamente con el 65% de los votos.

Un año atrás, en 2003, había sido aprobado el referéndum sobre la Ley de Ancap, que derogó la norma votada en el Parlamento que le sacaba el monopolio en la importación, refinación de petróleo y comercialización de combustibles a la empresa estatal.

Los 1990

En la década de 1990 entre referéndums y plebiscitos fueron siete en total las propuestas de reforma constitucional o de anulación de una ley sobre las cuales los uruguayos debieron decidir. En este sentido, sin embargo, hay dos que sobresalen del resto en la memoria colectiva de la ciudadanía: el referéndum para anular la Ley de Empresas Públicas que se aprobó durante el gobierno de Luis Alberto Lacalle Herrera (fue derogada de forma parcial con más del 66 % de los votos) y el plebiscito que reformó el sistema electoral actual.

Este último, fue llevado a las urnas el 8 de diciembre de 1996 —no se votó en elecciones generales—, tras la aprobación de la Asamblea General e implicó la separación de las elecciones nacionales de las departamentales, la limitación de una sola candidatura presidencial para cada partido (incluyó las internas para definir los candidatos) e introdujo la segunda vuelta electoral para las elecciones presidenciales (balotaje). Fue aprobada con el 51% de los votos.

La iniciativa que no prosperó en la elección de noviembre de 1994, cuando el colorado Julio María Sanguinetti fue elegido presidente por segunda vez, fue el plebiscito que fijaba como mínimo que se destinara el 27% del total de los recursos del presupuesto nacional a la educación, mientras que fue aprobada la propuesta que estableció como inconstitucional modificar el valor de las jubilaciones y pensiones en las Rendiciones de Cuentas.

Previamente, en agosto, se plebiscitó ese mismo año la llamada “mini-reforma” constitucional (incluía retribución a los ediles), iniciativa que no llegó al 30% de los votos y no fue aprobada, luego de idas y vueltas en las negociaciones entre los dirigentes de los distintos partidos políticos para llegar a un acuerdo.

Para 1999, ya con la reforma electoral de 1996 vigente, fueron sometidos a plebiscitos dos nuevas propuestas que tampoco contaron con el apoyo popular y fracasaron. Una de ellas establecía la autonomía de recursos para el Poder Judicial y la otra impedía a directores de entes autónomos y servicios descentralizados ser candidatos a cargos electivos por un plazo de cuatro años, desde su cese (actualmente el artículo 201 de la Constitución establece que deben cesar 12 meses antes de la fecha de la elección).

En diálogo con Montevideo Portal, Bottinelli dijo que entre 1934 y 1966 todos los plebiscitos que hubo junto con las elecciones generales nacionales fueron “lo que se llaman institucionales”.

“Tuvieron que ver con la organización del Estado, sobre todo vinculado a si se gobernaba bajo el mandato de un colegiado o de Presidencia. Hubo también otras reformas sobre el funcionamiento de los poderes del Estado. A partir de 1989 comienzan a haber lo que llamo los plebiscitos temáticos. Ya no era sobre la estructura del Estado sino, como en el caso de 1989, el de la reforma de los jubilados, que rige hasta hoy”, opinó.

El politólogo recordó además que los referéndums, a diferencia de los plebiscitos, van contra las leyes, sean nacionales o departamentales (decretos).

“En esa materia hay uno solo que tuvo lugar en 1951 y que fue contra la suba de precio del boleto del ómnibus y tranvía en Montevideo”, apuntó. Dicha iniciativa popular fue conocida como “el plebiscito del vintén” y el resultado final implicó el rechazo al aumento de dos centésimos de la tarifa, que había sido establecida por decreto por el intendente de la capital del país de ese entonces Germán Barbato.

Un poco más atrás  

A partir de 1917, cuando se aprobó la Constitución que suplantó la de 1830 y comenzó a regir en 1919, fueron varias las iniciativas plebiscitarias en su mayoría con enmiendas constitucionales que convocaron a las urnas a la ciudadanía: en 1934 (aprobada nueva Constitución que eliminó el Consejo Nacional de Administración), 1938 (aprobadas dos propuestas), 1942 (aprobada), 1946 (dos iniciativas no aprobadas), 1950 (no aprobada), 1951 (se aprobó un sistema de gobierno colegiado), 1966 (de cuatro propuestas solo una fue aprobada, la reforma “naranja” que abolió el sistema de gobierno del colegiado) y 1971 (no aprobada la reelección presidencial).

En esta línea, Bottinelli destacó que a excepción de 1954 y 1984, en 90 años de historia electoral desde 1934 en adelante siempre hubo plebiscitos en las elecciones nacionales en Uruguay, incluso con cuatro iniciativas como fue el caso de 1966 cuando se aprobó la Constitución vigente hasta el día de hoy.

Además, recordó como uno de los más “emblemáticos” el rechazo al proyecto de modificación constitucional propuesto por el gobierno militar en 1980, que fue rechazado por el 57% que votó por el “No” (papeleta amarilla). 

Por su parte, el ministro de la Corte Electoral José Garchitorena dijo a Montevideo Portal que para el organismo, “al ser simultáneo con la elección nacional, no implica mayor trabajo que incorporar las papeletas que deben llegar a cada mesa receptora de votos”, más allá de los costos económicos.

“Llegó a haber cuatro en una misma elección. Después hay que prever en el reglamento el instructivo del escrutinio para la validación del voto. Lo que cambia es que, habiendo plebiscito, la Corte tiene que imprimir hojas por el Sí, pero no tiene mayor misterio”, resumió Garchitorena, sobre la posibilidad de que el próximo 27 de octubre sean sometidos a votación hasta cinco iniciativas para reformar la Constitución de la República.