Los 4.000 estudiantes “recuperados” tras aviso de que cortarían asignación estaban activos

A fines de agosto, un mes después de haber anunciado que cortarían 11.500 asignaciones familiares a quienes no enviaban a los menores a centros educativos, el ministro de Desarrollo Social, Martín Lema, aseguró que habían revinculado a 4.084 estudiantes y que, entonces, solo cortarían 7.416 prestaciones. Pero no se trataba de revinculación ni de recuperación, sino de algo mucho menos rimbombante: los estudiantes que no perdieron su asignación ya estaban vinculados al sistema educativo.

Unos días después, cuando consumaron la medida que finalmente afectó a 7.430 beneficiarios, se supo que en total habían evitado cortar 4.158 asignaciones de las 11.588 que, originalmente, habían sido puestas en duda (a los números señalados por el ministro el 26 de agosto se sumaron algunos más antes del corte). 

En ese sentido, junto con @ANEP_Uruguay y @BPSuy_ definimos acciones para la búsqueda de las revinculaciones educativas. En el análisis constante que venimos realizando encontramos que, a menos de un mes del anuncio, 4084 menores ya se revincularon, un 35,2% del total.
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— Martin Lema (@MartinLemaUy) August 26, 2022

¿Y ahora qué?

La fase siguiente estará enfocada en localizar a los 7.430 desvinculados y, ahora sí, tratar de que retomen sus estudios. ¿Pero por qué, entonces, dijeron que recuperaban a los que ya estaban en el sistema? Hay algunos debates en torno a eso. Algunas figuras de la oposición y actores del sistema —docentes, por ejemplo— aducen que es un modo de moralizar la política de transferencias y hacerla llevadera para todo un sector de la población que no está de acuerdo con la existencia de transferencias sin contraprestaciones. Otros, algo más indulgentes, postulan que se trata de una forma de interpretar.

El ex director de Evaluación y Monitoreo del Mides durante el último período del Frente Amplio, el magíster en demografía Juan Pablo Labat, sostiene que “es para dar señales a la derecha de que son duros con los pobres, a los que implícitamente consideran como atorrantes”. Para Javier Lasida, presidente del Instituto Nacional de Evaluación Educativa, en cambio, se trata de “roles a cumplir y mandatos que otorgó la población”. En suma, de hacer lo que la gente pide y espera.

Sin embargo, el debate no gira en torno a si está bien o no el recorte —al menos no por ahora—, sino a la pertinencia de hablar de vinculados o no. Ana Verocai, directora de Integración Educativa de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), abocada desde hace algunos años a monitorear y poner en marcha el programa de trayectorias educativas, descarta que hayan sido revinculaciones: “Se trata de casos en los que detectamos que están vinculados de algún modo más o menos formal al sistema educativo”.

La forma en que están vinculados es muy variable y flexible: puede implicar asistencia a centros educativos o no; pueden ser tutorías, preparación para exámenes, realización de tareas, asistencia variable, y otro tipo de intervenciones. De lo que se trata, indica Verocai, es “de incorporar y que se logren mantener vinculados y garantizar así el derecho a la educación”. Buscan convocar a estudiantes que, por diversas problemáticas —personales, coyunturales, contextuales y hasta geográficas— no pueden matricularse en el sistema tradicional o formal. De allí, entonces, la supuesta desvinculación.  

Para el director nacional de Transferencias y Análisis de Datos del Mides, Antonio Manzi, sí es correcto decir que se revincularon, “porque en principio no figuraban en el sistema”. Pero el responsable de la División Socioeducativa del departamento de Programas Socioculturales del Mides, Gerardo Rumbo, coincide con Verocai: lo que se hizo fue “trabajar con los criterios para la consideración de un vínculo educativo”. Esto se hace acorde a la resolución N°5 Acta 38 de 2018 de ANEP, que establece diversos modos y límites para altas y bajas de Asignaciones Familiares.

Con este mecanismo detectaron los 4.158 casos a los que no cabía cortarles la asignación. Aquellos que nunca se habían desvinculado y a los que Lema celebró como recuperados.  

“Los tiempos y razones por los que aparecían desvinculados aún no los tenemos. Hay de todo. Muchos no habían sido relevados por tener un vínculo educativo no formal, o no estar vinculado a educación formal, lo que no significa que no tenga un vínculo educativo de otro orden”, explica Rumbo.

En lo que no se hizo tanto hincapié es en los 7.430 que sí efectivamente están desvinculados. Según datos a los que accedió Montevideo Portal, el 56% son jóvenes de 16 y 17 años y un 51,6% son de Montevideo.

Ese trabajo de revinculación es el que toma mayor relevancia. “Ahora empieza la segunda etapa”, señala Verocai, que es cuando van caso por caso a buscarlos y tratar de reincorporarlos. “El trabajo de revinculación ha sido un trabajo articulado entre la ANEP, Mides, y otros organismos y dispositivos estatales”, explica Rumbo. Y añade: “En ese sentido, desplegamos acciones de análisis de esas personas por grupos etarios, territorio, último año que cursaron otros programas de apoyo, ciclos lectivos, para vincularlos a ofertas educativas concretas que reflejen sus necesidades e intereses”. De esa flexibilización hablaba Verocai.

Hecha la ley, hecha la interpretación

El inciso c) del artículo 6 de la Ley 18.227, que regula las asignaciones familiares, establece como requisito “la inscripción y concurrencia asidua del beneficiario a institutos de enseñanza estatales o privados autorizados por el órgano competente, excepto en los casos de beneficiarios discapacitados en que se acredite que aquello no es posible, y la periodicidad de controles de asistencia médica brindada a través del sistema público o privado”.

A partir de esa letra, los organismos destinados a controlar los requisitos —los distintos consejos que forman parte de ANEP y que pasan luego los datos a Mides para que informe al BPS la necesidad de cortar o no determinado número de asignaciones— comenzaron a realizar dos instancias de evaluación: una a mitad de año y la otra hacia el final. Según fuentes internas del organismo, en determinado momento se evaluaba el nivel de asistencia a la escuela en ambos cortes, pero luego dejó de utilizarse dicho mecanismo en el primer corte. Se trató de una reinterpretación de la ley, que establece inscripción y concurrencia: de este modo quedó establecida una primera revisión de matriculación en julio (con corte de asignaciones eventuales en septiembre) y una segunda instancia en octubre en la que se evalúa asistencia.

A instancias del Sistema de Protección de Trayectorias Educativas (SPTE) —creado por Codicen en diciembre de 2015 atento a cuidar las trayectorias, en línea con exigencias de la ley de educación de 2008 y de los requerimientos para el cobro de las AFAM—, se estableció como primera medida la inscripción temprana en liceos: lo hace la familia o, en caso contrario, lo hará compulsivamente el docente. Esto fue en enero de 2016 y se hizo para reducir la pérdida de estudiantes en el paso de un nivel casi universal —como es el primario— a uno que no lo es tanto —como es el secundario.

En 2018, el SPTE propuso, en línea con la idea de flexibilizar y mejorar el vínculo con aquellos estudiantes que no estaban integrados al sistema formal y no terminaban de ser convocados por el sistema educativo, la definición de altas y bajas del sistema educativo —para el control de asignaciones— que está vigente y fue ratificado este año. Allí, además de las causales señaladas para matriculaciones, aparece el listado para el segundo corte, cuando se contemplarán las asistencias.

De lo general a lo particular

J. iba al liceo Impulso, cerca de Maroñas, y no fue más. Su madre intentó que fuera, pero no hubo caso. Ahora suele estar por las calles del barrio, preocupado por sus gallos de riña. Los hijos de Yisel, en cambio, van porque ella les dijo: “Sin educación no son nada, incluso para barrer. Aunque yo limpie casas, y es algo honrado, sé que si hubiese estudiado podría estar mejor”.

¿La asignación?

—Sí, yo cobro una doble porque mi hija tiene una enfermedad crónica, pero con o sin asignación mi hija iría a la escuela igual.

H. es docente en una escuela de Casavalle y parte del programa Maestros Comunitarios, que desde la Dirección General de Educación Inicial y Primaria atiende a casos en los que estudiantes no acuden a las escuelas para revincularlos y asistirlos. Desde allí, sin querer que se publique su nombre por temor a represalias, explica que jamás utilizaron la asignación como una forma de convocar a nadie. “La educación es un derecho y eso es lo que tratamos de explicar a los padres cuando es necesario”, señala. El modo de trabajo implica un protocolo de detección temprana: a las tres faltas consecutivas se llama a hogares y, si no hay respuesta, se va hasta las casas.

Cuando no tienen éxito y no logran atraer a alguien al sistema, continúan interviniendo multidisciplinariamente hasta que el menor cumple 14 años y, si está de acuerdo, lo derivan al sistema de adultos, para intentar provocar otra revinculación diferente. “A veces no se sienten convocados por la forma escuela”, explica H. Para ella, decir que un estudiante se queda en la escuela solo por las asignaciones “es desvalorizar y no ver la importancia y potencia del rol docente”.

Esta idea está alineada con algunas explicaciones del doctor en economía y miembro del Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y Administración de la Universidad de la República, Gonzalo Salas, para quien la evidencia de que la contraprestación tenga efectos es bastante escasa.

Un debate con historia

El debate sobre si corresponde exigir una contrapartida a quienes reciben una asignación lleva largo rato e incluso supuso un choque dentro del Frente Amplio, que comenzó a exigir estos requisitos durante la presidencia de José Mujica, en 2013. Cuando en 2015 asumió nuevamente como ministra de Desarrollo Social, Marina Arismendi se opuso a imponer condicionalidades para el cobro de las asignaciones. En ese entonces, el debate quedó saldado con un decreto del presidente Tabaré Vázquez que repuso el requisito para dicho cobro.

“La evidencia no está clara ni para un lado ni para el otro: nosotros creemos que tiene que haber contrapartida para poder detectar y revincular a tiempo”, dice Manzi. En su caso, el foco del requisito no es el deber, como entiende, por ejemplo, el ex director de Primaria, Hector Florit, para quien “debe haber una contraprestación porque sino es injusto para los otros 370.000 que cobran asignación y sí asisten a la escuela como establece la ley”. Manzi lo ve desde un lado menos punitivo: sostener el requisito para revincular a todos y no cortarle la asignación a nadie.

Incluso en enero de 2022 anunció que ya no regían los topes de ingreso para cobrar la asignación familiar y, en las últimas horas, se anunció que 16.106 hogares superaron el tope pero mantuvieron la asignación. Otro de los mitos recurrentes en torno a los planes sociales sostenía que mucha gente optaba por el mercado informal o el desempleo para no dejar de cobrarlos. Dado los montos, que nunca superan los 2.000 pesos mensuales, parece un poco exagerado.

Para Labat las cosas son más bien de discurso: “Hay una moralización de la asignación, una idea de que me debés porque te doy y de que demuestro ante el electorado que no regalo nada”. Por su parte, Lasida, aún a favor de las condicionalidades, plantea otro reparo: “Sería bueno ver los datos de cumplimiento de las condicionalidades de salud, que también son muy importantes. Entiendo que las AFAM, como todas las políticas de transferencias condicionadas, deben ser evaluadas y analizadas no por uno de sus componentes (en este caso el abandono escolar) sino considerando el conjunto de la intervención: no es una política educativa de retención, sino de políticas sociales”.

En su mirada de académico, Salas observa que las condicionalidades emergieron históricamente para que los planes “fueran digeribles por una parte del espectro político”. Y explica: “Uno debería pensar que si el objetivo es estimular la asistencia a la escuela, este no es el diseño más adecuado. Hasta los 16 años, por el nivel de cobertura que existe y el monto de las transferencias, parece no tener sentido establecer las condicionalidades. Y luego podría discutirse qué hacer a partir de allí: o una transferencia a hogares o al propio chico, como una especie de beca, y ver qué funciona mejor. Un cambio de diseño donde la transferencia para mayores fuese recibida por el joven podría tener impacto”.

El problema de este tipo de requisitos, añade Salas tras mucho estudiarlo y meditarlo, es que “se penaliza a los jóvenes por dos formas”: el que por algún motivo abandona estudios (trabajo, bajos estímulos para asistir, desmotivación, por el que sea) ya padece ese problema y, a la vez, se le quita la transferencia siendo que es de los más vulnerables. El economista es contundente: “Es una política ridícula que sanciona doblemente a los hogares más pobres”.

Los recortes de asignaciones en el tiempo