Si la ley resultó exitosa o no, a 10 años de su aprobación en el Parlamento uruguayo, depende de quién lo mire y de qué mire.

Depende, en parte, de si se considera que el hecho de que un 51% de los consumidores de cannabis están en el mercado regulado, y ya no recurren a bocas de drogas, es un número exitoso.

Depende, en buena medida, de si se entiende que la regulación del cannabis no alteró la existencia de las bocas de drogas porque el cannabis es accesorio en la venta de estas.

Depende, también, de si se tiene en cuenta que ya en 2018, según la VII Encuesta Nacional, la cantidad de uruguayos que consumían cannabis era mayor a la cantidad que lo hacían en 2013. La encuesta encontró un aumento del consumo de alcohol y marihuana con respecto a 2014, y la estabilización del consumo del resto de las drogas a excepción del tabaco, que continuó con su disminución desde 2006.

Lo que no es discutible es que, al regularizar los distintos usos del cannabis, se abrió una industria nueva para Uruguay.

Se trata de un comercio internacional donde existen dificultades, tanto por las rigideces de las normas internacionales que operan bajo las Naciones Unidas, como por las regulaciones a nivel de los países.

En 2023, el 50% de las empresas registradas para cultivo o industrialización de cannabis registraron exportaciones durante el año previo, según el informe del sector del cannabis de Uruguay XXI.

En 2022, declara el informe, se exportaron 16 toneladas de cannabis por 5,3 millones de dólares. Las flores para uso medicinal representaron el 83% en el total de las ventas externas y los principales mercados de exportación de las flores medicinales fueron Portugal, Alemania, Israel y Canadá.

Aunque una industria que antes no existía en Uruguay ahora existe, el crecimiento ha sido relativo. En julio de este año, El Observador informó que las exportaciones durante 2022 fueron menores a las de 2021 y que a varias empresas del sector les está costando avanzar.

Ese mismo mes, la planta de cultivo y secado de cannabis medicinal Boreal Uruguay, que se inauguró en Salto en 2020, cesó sus actividades y despidió a sus trabajadores.

La previa

Antes de aquel 2013, antes de que se aprobara una ley que no solo legalizaba el comercio del cannabis en Uruguay, sino que además hacía partícipe al Estado en producir, distribuir y vender, prácticamente no se hablaba del tema.

Ni estaba muy presente en la agenda de asuntos públicos, ni los grupos que abogaban por la legalización eran actores importantes. 

“No estaba en el libreto de nadie, no era una propuesta de gobierno. Incluso, como demanda social, había grupos muy pequeños y con poco poder de incidencia”, dice Lorena Repetto, politóloga uruguaya y candidata a doctora en el área.

Hubo, antes de aquel 2013, dos intentos de regular. En 2010, el entonces diputado por el Partido Nacional y actual presidente Luis Lacalle Pou había presentado un proyecto que regulaba el autocultivo, pero que no prosperó por falta de apoyo político.

En 2011, el entonces diputado y actual senador por el Frente Amplio Sebastián Sabini, con el apoyo de representantes de otros partidos, también propuso un proyecto de ley sobre el autocultivo de marihuana. Tampoco prosperó.

Pero la cadena de eventos que terminaría con la ley 19.172 comenzó, en realidad, en 2012. Tras una ola de hechos violentos en mayo en Montevideo, entre los cuales se destacó el asesinato de un pizzero en el local de La Pasiva de 8 de Octubre y Garibaldi, los delitos se asociaron inmediatamente al uso de la pasta base.

Aunque luego se comprobó que no estaban necesariamente vinculados al consumo de drogas, un grupo de ciudadanos organizó una marcha pidiendo más seguridad. El lema era “Uruguayos indignados con la violencia” y llegaron a manifestarse en plaza Independencia, frente al edificio de Presidencia en Montevideo.

Esta situación funcionó como preámbulo de un Gabinete de Seguridad creado un mes más tarde por el entonces presidente José Mujica. El objetivo fue reforzar estrategias de seguridad y traer otras que respondieran a la demanda de los uruguayos.

Fue entonces que, el 20 de junio, el Poder Ejecutivo presentó en conferencia de prensa el documento “Estrategia para la vida y la convivencia”. Contenía 15 medidas orientadas a mejorar la seguridad del país, dentro de las que se encontraba la regulación del cannabis como ataque al tráfico de pasta base.

La legalización del cannabis, antes vinculada a cuestiones como la salud pública o la libertad individual, pasó a ser una cuestión de seguridad nacional. Se planteó salir del prohibicionismo y cambiar la estrategia con la marihuana, en parte, porque Uruguay ya tenía una prevalencia alta de consumo.

Las repercusiones en la prensa, tanto nacional como internacional, escalaron rápido. El nombre de Mujica y esta legislatura arriesgada se volvieron populares. Aparecieron en los titulares declaraciones que indicaban que el Gobierno quería que el cannabis se plantara en terrenos del Ejército, comparaciones de la legalización con otros proyectos como el Plan Ceibal e, incluso, la propuesta de postular a Mujica como candidato al Premio Nobel de la Paz.

Incluso, llegó a los titulares que el expresidente Tabaré Vázquez admitía que con el mismo criterio que se regulaba la marihuana, había que hacerlo con la cocaína.

Esa popularidad logró que la Junta Internacional de Estupefacientes (JIFE) se comunicara con el Gobierno en una “misión urgente” y que el director de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc) declarara en la sede de las Naciones Unidas que si el gobierno legalizaba la marihuana “sería una grave violación de la Convención Única, y Uruguay es un Estado parte de ella”.

Pero también se acercaron, y se reunieron con el entonces presidente, personajes inesperados como David Rockefeller y George Soros. Este último, desde su ONG Open Society Foundation, financió parte de la campaña política a favor de la legalización del cannabis en Uruguay.

Soros y Rockefeller, dos de los más grandes capitalistas del mundo, apoyaban el proyecto de una de las figuras más importantes de la izquierda uruguaya.

A pesar de algunas idas y vueltas, con dudas del gobierno de seguir adelante con el proyecto, el 8 de agosto de 2012 el Poder Ejecutivo presentó en el Parlamento un proyecto de ley sobre el que tendría que trabajar la Comisión de Drogas y Adicciones de la Cámara de Representantes.

“El Poder Ejecutivo, obviamente, le dio un peso al proyecto. Fue lo que hizo que finalmente se lograra aprobar, habiendo proyectos anteriores que no habían prosperado [...]. Esos otros proyectos no habían tenido demasiado éxito, aunque eran bastante menos ambiciosos también en términos del formato”, comenta Repetto.

Aquel artículo único se transformó en un proyecto de ley complejo, con 44 artículos y mucha más ambición que solo regular el autocultivo para combatir el narcotráfico. Fue finalmente aprobado en la Cámara de Senadores el 10 de diciembre de 2013, gracias a los votos de la bancada del Frente Amplio.

El mercado gris y el mercado negro, los nuevos jugadores

El informe del organismo, al 30 de junio de 2023, agrega que dadas las prácticas de consumo compartido, se puede estimar que el mercado real alcanza un 51%.

Por “consumo compartido” refieren a personas que no están registradas para conseguir cannabis en ninguna de las tres vías que provee la ley, pero que lo consiguen a través de personas que sí lo están.

Son personas que, aunque no consumen dentro de la regulación, no se vinculan más con el mercado ilegal para obtener el cannabis, o por lo menos han reducido la frecuencia de estos vínculos.

Podría ser alguien que compra cannabis en farmacias, pero les regala o vende el sobrante que no consume a personas cercanas a sí. O un autocultivador que vende a conocidos parte de su cosecha para cubrir sus gastos. O un club cannábico que vende su sobrante a los amigos de sus miembros.

Cómo se llega a esta cifra en los informes del Ircca es tan relevante como la propia cifra, para entender qué tan representativa de la realidad es.

En 2019 se publicó la VII Encuesta Nacional sobre consumo de drogas en población general, realizada en 2018. Esa encuesta, con una muestra seleccionada al azar de 4.720 casos (con personas de entre 15 y 65 años en localidades urbanas de más de 10.000 habitantes), tiene solamente un 2,5% de margen de error sobre sus resultados.

Esa encuesta saca la “foto” del momento con respecto al consumo de drogas.

En base a los datos allí encontrados, se utiliza una estimación que se basa en un incremento lineal de los consumidores. Esa estimación, una vez calculada, se compara con las cifras que indican el mercado regulado.

Para estimar el mercado real de cannabis se parte de un conjunto de supuestos basados en la evidencia recogida en la VII Encuesta Nacional sobre consumo de drogas en Población General del 2018 y en la Encuesta online para adquirentes en farmacias implementada por el Ircca en el año 2021.

Las cifras que presentan los informes del Ircca, entonces, especulan con una tendencia de crecimiento. Podrán comprobarse realmente cuando se realice la siguiente Encuesta nacional sobre consumo de drogas.

“Respecto a los aumentos en los registros, entendemos que es un proceso natural de la gente que, de a poco, va confiando en los canales legales para acceder al cannabis. Nuestra interpretación basada en el trabajo que hacemos con el Observatorio Uruguayo de Drogas nos hace evaluarlo desde ese punto de vista”, declaró el Ircca para este informe.

Sin embargo, las autoridades del instituto no son ajenas a la existencia de un mercado gris. Allí se encuentran quienes hacen uso compartido, o quienes hacen autocultivo de cannabis y no lo declaran, o quienes no renuevan sus licencias frente al Ircca pero siguen cultivando.

Son casos en los que la producción es legal, pero se distribuye o se comercializa de forma ilegal.

“Esa situación, dentro de la casuística que se da, se da mucho [...]. No son grandes organizaciones, pero sí inciden en el mercado”, dijo previo a su renuncia el ahora exministro del Interior, Luis Alberto Heber.

Dentro del mercado gris hay distintos tipos de grises, señala Rosario Queirolo, doctora en Ciencia Política y profesora titular del Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Católica.

Los más claros, que tienen que ver con usos más personales o recreativos, se parecen, más bien, a una economía informal: no son actividades vinculadas al crimen organizado ni a la violencia. Cuanto más claro ese gris, menor es el peligro que representa para la seguridad del país.

“Estar más pegado a la legalidad o ilegalidad hace la diferencia. Pero el tamaño también importa. Los tonos claros no son mercados con violencia; está más relacionado con la informalidad de un sector económico”, dijo Queirolo durante la presentación de la investigación.

Durante esa misma presentación, Daniel Radío, secretario general de la Secretaría Nacional de Drogas, declaró que a él no le “parece una tragedia que haya mercado gris”, porque este “se encarga de llenar los intersticios que dejás mientras vas estructurando la política”.

Este tipo de mercados, además, ni siquiera representan una pérdida en términos impositivos, porque a diferencia de lo que sucede con el alcohol y con el tabaco, el cannabis está exento de tributos básicos como el IVA.

“Yo creo que tiene que pagar impuesto. Hay margen para que pague impuesto el cannabis para financiar investigaciones o solventar tratamientos de los usos problemáticos, o algunas cuestiones con la prevención de los usos problemáticos”, dijo Radío al respecto.

¿Por qué se genera ese mercado gris y por qué el mercado ilegal no se achicó tanto como en otros países como, por ejemplo, en Canadá? Porque Uruguay tiene algunas regulaciones que son muy estrictas, argumenta Queirolo.

No se les puede vender cannabis a los extranjeros. La publicidad es ilegal y el empaquetado no puede incluir nombre ni logo de la empresa productora. Los excedentes de los clubes y los autocultivadores deberían ser entregados al Ircca, o ser destruidos. El registro genera barreras porque hay personas que no quieren dejar sus datos. Los productos que se venden con cannabis, de forma legal, son pocos.

Según Queirolo, “todo eso favorece a la existencia del mercado gris y a la existencia del mercado ilegal también”.

En definitiva, la regulación generó un mercado legal del cannabis, pero también un mercado gris y un mercado ilegal que cambia y que se adapta.

“El mercado ilegal puede, por ejemplo, dejar de vender cannabis. Capaz que puede dejar de vender un tipo de cannabis o incorporar otro tipo de cannabis”, agrega Queirolo en el marco del estudio del fondo María Viñas, financiado por la ANII, “Zonas grises, mercados legales e ilegales: 10 años de la regulación de cannabis en Uruguay”.

En el marco de los cambios de mercado, Queirolo adelantó que, si bien se sigue vendiendo marihuana prensada que viene desde Paraguay, ese producto pasó de ser el principal a ser minoritario.

“Está muy asociado al consumo en los usuarios de muy bajos recursos que, incluso, a veces lo usan como para cortar con la pasta base, para combinar. El mercado ilegal sumó flores porque hoy, básicamente, el mercado en Uruguay es de cogollo”, comenta.

Heber, por otra parte, afirmó que “mucha de la marihuana modificada genéticamente es de alto consumo y alto valor en Brasil. Se le llama skunk. La venden y, a veces, hacen trueques de droga. Venden marihuana a un valor muy alto, porque es muy buena, y la cambian por otro tipo de droga para vender en el mercado. Eso ha generado complicaciones con Brasil y, por supuesto, en el mercado interno. Esto ha sido una derivación no deseada, pero el mercado así se ha comportado”.

La presencia de la marihuana cuando hay otras drogas pesadas, entonces, existe.

En este escenario, contabilizar las incautaciones de marihuana podría ser una forma de estimar el mercado ilegal de esta droga. Sin embargo, la estrategia del Ministerio del Interior es otra.

“Lo que nosotros percibimos, esencialmente, son las drogas más fuertes. Cocaína y pasta base. Muchas veces, en esas organizaciones, hay marihuana. Nosotros hacemos una labor de inteligencia para perseguir cocaína y pasta base, que hacen estragos en la sociedad uruguaya. Eso sí. Pero el acento es ahí, mucho más que en la marihuana”, dijo Heber sobre su trabajo en el Ministerio del Interior.

La marihuana incautada en Uruguay acompaña las incautaciones de drogas más duras y, en ocasiones, se encuentra durante puntos de control que el Ministerio del Interior realiza de forma regular.

Por eso, la marihuana que se incauta es parte integrante o componente no principal, pero sí accesorio, de organizaciones que tienen una red montada para vender otras drogas, no marihuana de forma exclusiva.

“No tenemos una gran preocupación sobre la captura de marihuana. Por supuesto que, como toda actividad ilegal, la hacemos [la incautación]. Las que hace daño a la sociedad uruguaya son la pasta base y la cocaína, que tienen mucho poder adictivo y mucha dependencia que está llevando a que se cometa con otros tipos de delito como son el hurto y la rapiña. Gran parte de los homicidios por disputas territoriales se dan por la distribución de las drogas estas. No hay distribución, ni grandes locales de marihuana; sí lo hay de cocaína y sí lo hay de pasta base”, aclaró Heber.

De hecho, la droga más consumida por los uruguayos según la VII Encuesta nacional sobre consumo de drogas en población, de 2018, es la cocaína.

Heber sostiene, además, que la legalización del cannabis ha generado un aumento del consumo de la marihuana en general. “Como creció el consumo legal, también creció el consumo ilegal”, declaró en función de las cifras que presentan las incautaciones y los registrados en el Ircca.

A diferencia del mercado regulado, el mercado ilegal del cannabis, por ser un mercado ilegal, es difícil de medir en su totalidad.

Las redes sociales son una de las formas que ha encontrado este mercado de interactuar con su demanda, en parte, gracias a la encriptación de mensajes en aplicaciones como WhatsApp, YouTube, Facebook, Instagram.

Según el Perfil del Internauta de 2022, de Grupo Radar, un estudio que analiza los usos de tecnología y redes sociales en la población uruguaya, Facebook continúa siendo la red social más utilizada en el país.

En Uruguay es fácil encontrar venta de marihuana a través de Marketplace, una sección de Facebook, donde aparecen flores de cannabis pero no bajo el nombre “marihuana”, sino bajo otros tres nombres usados en la jerga, en un radio de 60 kilómetros de Montevideo, Maldonado y Canelones.

De hecho, si se realiza la búsqueda bajo la palabra “marihuana”, los resultados son cero.

La palabra “cannabis”, en cambio, muestra más bien productos de uso medicinal como aceites o cremas.

Según el Informe mundial sobre drogas en línea 2023, que realiza las Naciones Unidas, la droga más comprada en la dark web a nivel mundial es la marihuana, seguido por estimulantes como la cocaína.

Aunque las redes sociales no forman parte de la dark web, sino de la deep web, donde la mayoría de lo que sucede es legal, cuentan con el beneficio de los mensajes encriptados o el uso de contraseñas que no permiten el acceso fácil a sus contenidos.

“La marihuana paraguaya cada vez está mejor elaborada. Dicen que es de las mejores de América. Hay una población que consume marihuana paraguaya en el mercado ilegal y no ha habido una suerte de desplazamiento en este mercado. Hay gente que ni quiere registrarse, ni quiere estar también en otro registro de clubes cannábicos. Por lo tanto, prefiere seguir consumiendo de forma ilegal como ha hecho siempre, en una oportunidad donde no hay penalización porque ahora no está penada la obtención del mismo, aunque sí podemos penar o agarrar a quien tiene una organización montada para distribuir la marihuana ilegalmente”, respondió Heber.

Para sacar al consumidor de los mercados ilegales, entonces, no basta con legalizar. El producto ofrecido por parte del Estado también tiene que ser atractivo porque la ley de oferta y demanda existe como en todos los mercados.

“Nosotros no queremos ‘vender más cannabis’, pero es un objetivo de la política pública que las personas que optaron por consumir cannabis lo hagan por las vías más seguras que son las legales”, declaró por su parte el Ircca.

Una de las formas de combatir el mercado negro es el precio. Por más que no hay un precio establecido dentro de la ilegalidad, el Ircca define el costo del cannabis vendido en farmacias, el estatal, a través de una fórmula paramétrica en la que inciden costos como la producción y la logística.

Actualmente, los 5 gramos de las variedades Alfa y Beta cuestan 420 y 440 pesos, mientras que la variedad Gamma llega a los 460 pesos uruguayos.

La otra forma de ganarle al mercado ilegal es regulando el THC del cannabis. Cuando inició el sistema se pusieron en el mercado dos variedades, la Alfa y la Beta. Ambas llegaron al mercado en julio de 2017 con un 9% de THC, mientras que la variedad Gamma se incorporó en diciembre de 2022 con un 15% de THC.

“Siempre se pensó en incrementar la diversidad de productos o variedades. Luego de años de trabajo se introdujo otra variedad con más THC (Gamma) que estaba más en línea con otros productos que hay en el mercado regulado como el que ofrecen los clubes, por ejemplo”, comentaron desde el Ircca.

El nivel de THC se aumenta porque el mercado no regulado vende cannabis con mayor THC. “Nosotros tenemos que poder ofrecer algo que sea atractivo para los usuarios. Si no, no hay forma de sacarlos de los mercados no regulados (ilegales)”, agregó el organismo, donde interpretan que el crecimiento en el último año de la vía de las farmacias, que es mayor que las otras vías, tiene que ver con que se incorporó la nueva variedad Gamma.

Desde el Ircca anunciaron que está en carpeta y con lanzamiento previsto para 2024 otra nueva variedad, con los mismos niveles de THC que Gamma pero con predominancia sativa. La Gamma es predominantemente índica.

A pesar de la lucha entre los niveles de THC y el precio del gramo del cannabis, uno de los beneficios de consumir marihuana a través del mercado regulado es la seguridad que brinda. No solamente en términos físicos, no teniendo que exponerse a la compra con dealers o en bocas de drogas, sino también a nivel químico.

“El cannabis de las farmacias se produce con calidad y estándares farmacéuticos. Se le hace analítica microbiológica a todos los lotes. Es un producto que se sabe exactamente qué contiene, por lo tanto es mucho más seguro que otros ilegales. Además, las personas no tienen que vincularse con el narco para comprarlo”, aporta el Ircca al respecto.

Heber recordó que, después de 2017, el primer año en que las farmacias comenzaron a vender cannabis, “la productividad de la marihuana no era buena porque estaba limitada en el THC; comúnmente el THC no pegaba y la gente empezó a dejar de consumirla en las farmacias y volvió al mercado ilegal. Ahora están en proceso de mejorar el THC y, por lo tanto, mucha gente volvió a comprar en las farmacias”.

Sin embargo, el exministro reconoció que “esto se hizo para desplazar a la marihuana del comercio ilegal y lo cierto es que no se desplazó”.

“Sigue estando la marihuana ilegal paraguaya que ingresa en el país. Quizás hay un tema de mercado y, sobre todo, de demanda de gente que no tiene capacidad de ser socia o plantar en su propio predio un autocultivo y, por lo tanto, sigue consumiendo en el mercado ilegal”, concluyó.

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