Gulnor Saratbekova huyó de la Guerra Civil de Tayikistán a finales de los 90. Ella y su familia pertenecen a la minoría étnica pamiri, que fue perseguida desde que comenzó el conflicto en 1992 y se sumó a los miles de tayikos desplazados y refugiados al este del país centroasiático. A finales de esa década, conoció a su exesposo, un uruguayo que estaba en misión de paz con la ONU y emigró junto con él hacia Uruguay. Este año cumple 22 años de haber llegado a nuestro país y algo más de siete como ciudadana legal uruguaya. Sin embargo, en el exterior, se convirtió en una apátrida.

“Yo me siento uruguaya porque vine a Uruguay a los 19 años. Hace 22 años que vivo acá. O sea, toda mi vida adulta yo la viví acá en Uruguay. Y vivo acá, mis hijos son uruguayos, mi marido es uruguayo”, remarcó Gulnor enfáticamente en conversación con Montevideo Portal. Ella obtuvo la ciudadanía legal, ese estatus de identificación civil que obtiene una persona extranjera que reside como mímino tres años en el país de forma continuada y que así lo solicita ante la Corte Electoral. No obstante, según expertos consultados en la materia, Uruguay es el único país en el mundo donde existe una distinción entre ciudadanía y nacionalidad.

Un nacional uruguayo es toda aquella persona que obtuvo la nacionalidad por vía natural; es decir, por haber nacido dentro del territorio nacional o por ser hija o nieta de alguien que haya nacido en el país. Todo ciudadano legal tiene los mismos derechos que un nacional –salvo por contadas excepciones como aspirar a la Presidencia de la República o para integrar la Suprema Corte de Justicia–. En la mayoría de los países existe alguna vía legal para la naturalización. Sin embargo, el uruguayo no es el caso.

El pasaporte uruguayo, ese documento en forma de libreta azul oscuro que ostenta el Escudo Nacional en su tapa, no siempre indica en el campo de nacionalidad la oriental. En el caso de los uruguayos que obtuvieron la ciudadanía como Gulnor, el campo de nacionalidad indica la que la persona obtuvo previamente, incluso si esa persona la perdió, como es el caso de la tayika, ya que en su país no se permite una segunda nacionalidad.

“Yo en realidad me enteré en el 2016 que había quedado apátrida cuando cambiaron los pasaportes, porque hasta ese momento como que no me afectaba mucho porque me ponían igual en nacionalidad ‘Tayikistán’ (sic). Allá no está separado como acá la nacionalidad de ciudadanía. Es lo mismo. Entonces perdés todo. Perdés tanto la la ciudadanía como la nacionalidad”, explicó Gulnor.

A partir de una decisión de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), que depende de la ONU, desde 2015 los pasaportes tienen que ser electrónicos, por lo que la nacionalidad que se muestra en la panalla de un agente fronterizo termina siendo la que indica el Estado uruguayo en el documento. Esto significa que Uruguay está otorgando una nacionalidad a alguien sin el consentimiento del Estado que otorga dicha nacionalidad.

“Cada Estado determina quiénes son sus ciudadanos. Un Estado no puede decidir por otro quiénes son sus ciudadanos. Así que el Estado uruguayo no puede decidir por otro Estado quiénes son nacionales de este. Eso no le compete, no tiene ese derecho, no tiene esa autoridad en ningún caso", explica a Montevideo Portal Leroy Gutiérrez, docente de letras y miembro de la ONG Somos Todos Uruguayos, que reúne a ciudadanos legales que buscan una solución a este problema que los afecta particularmente en el exterior del país.

Desde que el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) plantearon la problemática a inicios de 2020 en el Parlamento y se conformó la ONG de la que forma parte Gutiérrez, se redactaron dos proyectos de ley en distintas comisiones de la Cámara de Representantes, uno de legisladores de la coalición de gobierno y otro del Frente Amplio.

Proyectos

Si bien ambos proyectos buscan solucionar la problemática que atañe al problema de la dificultad de los ciudadanos legales que viajan con un pasaporte uruguayo al exterior, uno de ellos –el de la coalición, impulsado por el diputado nacionalista Francisco Capandeguy– sería “más sencillo” de aprobar ya que busca solo una modificación del pasaporte, mientras que el proyecto presentado por la oposición, propuesto por la legisladora por el Espacio 1001 Verónica Mato, va más allá y quiere, por la vía de interpretación de la Constitución, establecer la nacionalidad como uruguaya para los ciudadanos tanto legales como naturales.

El proyecto de ley de Mato, titulado Derecho a la ciudadanía en igualdad, y tratado en la órbita de la Comisión de Derechos Humanos de Diputados, busca interpretar los artículos 77 y 81 de la Constitución de la República mediante cuatro artículos.

En la Comisión “en 2020 se presenta la OIM para hablar de temas vinculados a personas migrantes y pandemia, esa era el punto para para hablar en ese momento y nos cuentan sobre la situación que les estaba sucediendo a determinados ciudadanos con respecto a lo que tiene que ver con su pasaporte”, explicó Mato a Montevideo Portal.

La diputada frenteamplista señala que “es un problema complejo que requiere una solución compleja” porque “una ley interpretativa de artículos de la Constitución es una solución compleja, la cual hay que tomarla con mucha responsabilidad", puesto que requiere mayoría especial para su aprobación en el Parlamento.

Por su parte, Capandeguy impulsó su iniciativa unos meses antes que la de Mato, es tratado en la Comisión de Constitución y Códigos y busca “por lo menos atender uno de los problemas”.

“Por lo menos encontré tres problemas en base a la imposibilidad de acceder a la nacionalidad uruguaya, y uno de ellos era este que surgía de una limitación a la libertad de circulación de los ciudadanos legales”, explicó el diputado del Espacio Cuarenta (Partido Nacional) a Montevideo Portal.

Ambos diputados estuvieron de acuerdo en que el problema, más que asuntos jurídicos, representa un limbo de identidad.

Con la legislación actual, un menor de edad que haya nacido fuera del país y cuyos padres y abuelos son extranjeros, tiene que esperar hasta los 18 años para solicitar la ciudadanía legal uruguaya por más que haya vivido desde los dos días de vida en Uruguay. Para Capandeguy, esto “es un arrastre de un problema de 1830 de una de una cuestión de léxico y de redacción de 1830 que claramente no fue buscada, pero es la que nos tocó”.

Dos proyectos de ley para atender un mismo problema

A pesar de que Capandeguy afirma que ambos proyectos de ley “son vías distintas para solucionar problemas distintos”, en el fondo, ambos textos discuten la equiparación entre ciudadanía y nacionalidad. Para el profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Católica del Uruguay (UCU), Diego Gamarra, lo que está establecido en la carta magna, más precisamente en el artículo 81, que refiere a que la nacionalidad no se pierde y la ciudadanía sí, “se trata de un precepto muy deficiente en su formulación, extremadamente alambicado”.

Consultado por Montevideo Portal, Gamarra argumentó a favor de la equiparación entre ciudadanía y nacionalidad: “La adquisición de la ciudadanía legal es una forma de naturalización, porque se establece que ‘se pierde por cualquier otra forma de naturalización ulterior’”.

Preguntado sobre por qué se presentaron proyectos de ley por separado, Capandeguy aclaró que “tampoco fue un proyecto que se haya sentado a ofrecerse”.

“Yo la oferta de firmar el proyecto de los pasaportes se la hice a todos los partidos políticos”, afirmó Capandeguy, quien adelantó que los legisladores de la oposición decidieron no acompañarlo en su proyecto titulado Libertad de circulación de los ciudadanos legales uruguayos, que individualiza únicamente el problema de los documentos de viaje y propone, “a los fines identificatorios”, indicar la calidad de nacionales en los documentos de los ciudadanos legales.

Eso, a entender de los legisladores que suscribieron el texto tratado Comisión, es debido a que dichos ciudadanos “gozan de los mismos derechos y prerrogativas de los nacionales de la República” en este aspecto identificatorio, cuestión que no dista del proyecto presentado por la oposición, en cuyo texto interpreta el artículo 77 de la Constitución –que señala que todo ciudadano, sin distinción, sea natural o legal, es miembro de la soberanía de la nación, por tanto nacional de la República Oriental del Uruguay.

Capandeguy reconoce que “no hay una oposición” entre ambos proyectos de ley. “Por lo menos no la he sentido, por lo que he hablado con ellos. Creo que en el Frente Amplio no hay -si se quiere- una oposición al proyecto de los pasaportes, simplemente están concentrados en que hay otro [proyecto] que brinda una solución, si se quiere más genérica y no tan concreta”, comentó el legislador nacionalista, quien afirmó que, personalmente, él no votaría a favor del proyecto de la oposición tal como está redactado actualmente.

Además, el diputado reprocha a quienes impulsan la iniciativa de la bancada frenteamplista que no fue consultado ni él ni ningún otro legislador de la coalición para involucrarlos en la redacción de dicho proyecto. “Por lo menos a mí no me llegó la oferta de firmarlo tampoco”, aseveró.

No obstante, este jueves 23 de junio a las 18 horas, la diputada Verónica Mato realiza en el Palacio Legislativo una mesa de diálogo sobre la diferencia entre ciudadanos legales y naturales en el país. Al conversatorio están invitados legisladores, miembros de la sociedad civil y expertos en la materia.

Individualizar el problema

Para Martín Risso Ferrand, profesor de Derecho Constitucional de la UCU y miembro Grupo de Justicia Constitucional de la Fundación Konrad Adenauer, “lo primero que hay que hacer es individualizar el problema”. “Los ciudadanos legales no tienen ningún problema dentro del territorio uruguayo, sino que su problema es la protección diplomática cuando están en el extranjero, pues su pasaporte dice que son extranjeros, que no son uruguayos. Ese es el problema que hay que corregir”, explicó Risso a Montevideo Portal.

Para Risso, el “proyecto de Capandeguy lo soluciona de una forma ingeniosa: no se mete con la Constitución y lo que hace es ampliar legalmente unos derechos referidos exclusivamente a la notación del pasaporte para evitarle ese problema a los ciudadanos legales”. Por otro lado, el constitucionalista cree que “el otro proyecto [el de Mato] se mete en una interpretación de la Constitución que siempre es peligrosa: siempre puede haber malos entendidos y dificultades que hay que tratar de evitar".

"No es bueno estar interpretando la Constitución constantemente porque llega un momento que se le va a empezar hacer decir a la Constitución cosas que no dice”, destacó Risso.

El constitucionalista critica en particular uno de los artículos del texto propuesto por la bancada del Frente Amplio. “El artículo final de ese proyecto es incuestionablemente inconstitucional porque le da a los ciudadanos legales una capacidad, una aptitud, que no tienen de acuerdo a la Constitución, que es la de transmitir la ciudadanía legal a sus hijos nacidos en el extranjero”, explicó.

“Esa aptitud solamente la tienen los ciudadanos naturales, o sea, los nacidos en el Uruguay o hijos de padre o madre oriental. Por último me parece que hay que tener mucho cuidado cuando se empieza a hablar del concepto de los apátridas”, aseveró Risso.

Mientras se discute a nivel parlamentario la forma de solucionar este problema que afecta potencialmente a esos 35 mil uruguayos que pudieron haber perdido su anterior nacionalidad o se encuentran con conflictos administrativos al presentar un documento de viaje que levanta sospechas entre agentes migratorios, se conoce que solo el 0,2 % de los niños menores de cinco años en Uruguay están en esa situación, que, según Gutiérrez, de Somos Todos Uruguayos, los afecta “gravemente” desde el punto de vista identitario.

Para el activista, el punto de vista meramente administrativo y jurídico no es el único aspecto que hay que tener en cuenta cuando este debate trascienda en la sociedad.

Llamado de atención

A inicios del mes de junio, la OIM reiteró las dificultades que afrontan las personas migrantes para obtener la ciudadanía legal. “Las consecuencias de esto son la dificultad de acceso a la identidad como derecho inalienable y la limitación al derecho de la movilidad, lo que genera un aumento de las vulnerabilidades de las personas migrantes”, aseveró el organismo en un comunicado difundido semanas atrás.