Plan Nacional de Aguas

El Plan Nacional de Aguas es un enorme documento, de más de 300 páginas, que se presentó pocos días atrás. Es una propuesta que describe la situación del agua en un amplio abanico, desde las condiciones de los ríos, arroyos y lagunas del país, pasando por los usos productivos de la agropecuaria y la industria, a la disponibilidad de agua potable y saneamiento. Esta es la última versión del plan, que es elevado al Poder Ejecutivo, y se espera que lo apruebe en algún momento mediante un decreto.

El plan tiene unas ambiciones importantes. Es presentado como una herramienta para proyectar las expectativas de la sociedad sobre el futuro que espera construir en la gestión del agua. Tiene una visión integral, y reconoce que es mucho más efectivo y menos costoso prevenir los problemas a tener que resolverlos una vez que estallan.

El proceso fue liderado por la Dirección Nacional de Aguas (DINAGUA) dentro del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), y contó con espacios de consulta con otras instituciones y grupos.

El “plan” ofrece un largo diagnóstico de la situación del agua y de los recursos hídricos en el país; mucha de esa información repite otros documentos recientes, pero aquí aparece ordenada. Se identifican once cuestiones críticas, y en atención a tres objetivos primarios, se plantean acciones. Estas están divididas en 10 programas y 28 proyectos, con sus metas de corto, mediano y largo plazo.

Los tres objetivos planteados son importantes y ambiciosos:

Agua para el uso humano - Garantizar a los habitantes el ejercicio de los derechos humanos fundamentales de acceso al agua potable y al saneamiento.

Agua para el desarrollo sustentable - Disponer de agua en cantidad y calidad para el logro del desarrollo social y económico del país y para la conservación de la biodiversidad y el funcionamiento de los ecosistemas.

Agua y sus riesgos asociados - Prevenir, mitigar y adaptarse a los efectos de eventos extremos y cambio climático, con enfoque de gestión de riesgo.

A su vez, el plan postula una serie de directrices: gestión integrada y sustentable, la participación de usuarios y sociedad civil, la incorporación del concepto de riesgo, la investigación, innovación y generación de capacidades, y finalmente, la educación ambiental. A su vez, el plan tiene un aspecto muy positivo al intentar un abordaje integral del agua, abarcando todos los usos y sectores, como agropecuaria, industria, pesca, etc. Se apunta al año 2030, y se anuncian informes de cumplimiento en 2019, 2014, y 2029.

Las secciones que describen la situación uruguaya sirven para confirmar la gravedad de algunos problemas, como la contaminación en varias cuencas, como la del Santa Lucía. También se confirma que hay saneamiento pero hay poco tratamiento de los efluentes cloacales; los vertidos de las ciudades sobre el Río Uruguay, el Río Negro y el Río de la Plata (excepto Paso de los Toros y Montevideo), no son tratados. O sea, las descargas de los baños van directo a las aguas del río más cercano, contaminándolos. En cuanto a los efluentes industriales, medidos por su captura del oxígeno disuelto en el agua, el sector de la caña de azúcar registra los mayores volúmenes, vertiendo más del doble que el rubro que le sigue, papel y celulosa.  Este es el tono de los capítulos de diagnóstico, repleto de luces amarillas y rojas.

En buena parte de esas secciones nos hay novedades. De todos modos, hay como un síndrome estatal de reiterar informes, que en este plan son decenas y decenas de páginas, cuando en realidad hay repetidas dificultades en el diseño de la política, su ejecución, la gestión, el control y las sanciones.

Si se pone el acento en esas medidas concretas, se las encontrará en la sección final del plan. Son un conjunto de “programas”,  cada uno de ellos con las acciones específicas a abordar. La lógica es que esas medidas resolverían los grandes problemas y permitirían avanzar a los tres objetivos de toda la propuesta. Por ejemplo, para atender el objetivo de conservación y uso sustentable del agua, se presentan cinco acciones:
(1) Medidas para preservar, mitigar los impactos y restaurar cuencas y acuíferos;
(2) gestión del riesgo de impactos puntuales;
(3) aplicación de caudales ambientales;
(4) uso eficiente del agua; y
(5) recursos naturales y producción sustentable.

Dentro de cada acción se identifican, a su vez, metas particulares. Por ejemplo, para el primer plan, que es preservar y restaurar cuencas, una de las metas es “evaluación de la implementación de los planes de acción en cuencas del río Santa Lucía, laguna del Sauce y laguna del Cisne”. Como puede verse, esa acción específica es más o menos lo que ya debería haberse hecho, y que el plan repite. La cuestión que no se aborda es que medidas como esa están en marcha en los papeles, pero en los hechos hay denuncias de inadecuados cumplimientos. Por ello la calidad del agua se sigue deteriorando en varios sitios. Un plan como este sería más potente si hubiera analizado, por ejemplo, por qué no termina de cumplirse a cabalidad los controles estatales sobre el Río Santa Lucía, y si hubiera propuesto los remedios a esas trabas.

De todos modos hay aportes concretos. Por ejemplo, sobre recursos naturales y producción sustentable se dice que el 100% de los establecimientos lecheros de la cuenca del Río Santa Lucía deberán tener un programa de sustentabilidad aprobado, y luego extenderán esa medida a otras regiones del país. Esa intención es muy positiva. Pero también hay propuestas que son apenas una intención, como sucede con la provisión de agua potable, saneamiento y drenaje urbano, donde la única medida es elaborar un plan específico a lo largo de dos años. La indicación de instrumentos económicos, como impuestos o tasas, apenas es esbozada, a pesar de ser herramientas de gran poder en la gestión del agua.

Aparecen medidas que seguramente serán muy discutidas. Por ejemplo, se anuncia la implementación de evaluaciones de “caudales ambientales”, un parámetro que podría ser clave frente a los planes de riego a gran escala. En este caso, el plan gubernamental sólo dice que lanzará casos de estudio.

En distintos sitios del texto hay noticias importantes que pueden pasar desapercibidas. Por ejemplo, se destaca que se confirma que el gobierno está estudiando una revisión de la normativa de la calidad del agua, para ir más allá del viejo Código de Aguas, y que reconocería cuerpos de agua o zonas que requieren mayor protección. Este puede ser un cambio con muchas potencialidades positivas.

Como punto destacado en esta breve evaluación, surge la gran interrogante sobre si un plan nacional, enfocado sobre el agua, y en un país como Uruguay, es posible sin plantear una reforma sustancial en OSE. Esta empresa estatal sigue siendo la institución clave en el manejo del agua potable y del saneamiento, y está claro que enfrenta todo tipo de tensiones y contradicciones. Sin embargo, el Plan de Aguas no ataca ese flanco.

Como conclusión final puede decirse que es muy bueno que el gobierno presentara este borrador al menos por dos razones. La primera es la relevancia de intentar planificar la política y la gestión. Son pocos los sectores en los cuales se cuente con un plan o se intente planificar; es como si la idiosincrasia estatal criolla tuviera muchas dificultades para planear al futuro. Este plan debería ser una práctica a replicar en otros sectores. La segunda cuestión destacable es que sea sobre el agua, ya que sin duda es uno de los grandes temas ambientales del país, y que esto fuera abordado con una mirada multidisciplinaria.

De todos modos hay que señalar algunos riesgos y dificultades. La más clara, tal como se comentó arriba, es que siguen faltando acciones concretas, y que no basta repetir medidas que ya están en marcha, sino que es necesario averiguar por qué no funcionan y plantear alternativas. 

Foto: Río Santa Lucía, Laguna de los Cuervos, Lavalleja; E.W.Olivera.