Opinión | Uso y abuso de la iniciativa privada

El gobierno, por incapacidad o por conveniencia, propia o ajena, está haciendo un uso abusivo del régimen de Iniciativa Privada (IP) para impulsar proyectos de infraestructura.

La IP es una herramienta creada a través de la Ley N° 17.555 (Ley de Reactivación Económica de Industria y Comercio) del año 2002 y reglamentada por el decreto N° 442/002. Habilita al Estado, entes autónomos, servicios descentralizados y gobiernos departamentales a recibir iniciativas para ser ejecutadas o concesionadas de acuerdo con las normas establecidas, en las que el proponente recibe una bonificación de entre un 5% y un 20% en el proceso competitivo.

Cuando analizamos los grandes proyectos que tiene en cartera el actual Gobierno, podemos encontrar que básicamente surgen de Iniciativas Privadas. Por ejemplo: duplicación de la Ruta 9 desde Pan de Azúcar a Rocha (MTOP/CVU), Sistema de Integrado de Fiscalización Electrónica de Tránsito (radares) (MTOP/CVU), extensión de la Ruta 102 desde Ruta 5 a Ruta 1(MTOP-CVU), Sistema de Escaneo Fronterizo (MEF/DNA), Plan de Saneamiento (OSE), Proyecto Arazatí (Neptuno) (OSE), Sistema de Pago por Uso de la Red Vial Nacional (MTOP), entre otros. Parece que en materia de infraestructura el Gobierno no tiene proyectos propios y baila al son de la música que le ofrecen los privados.

Esta situación tiene, al menos, dos consecuencias relevantes. Por un lado, una pérdida de la Planificación Estatal como Política Pública, ya que se realizan proyectos en base al interés de privados y no a una visión global e integral de las necesidades del país. Se ejecuta lo que se convierte en un buen negocio y no lo que es prioritario para la sociedad. Por otro lado, en general, esta herramienta repercute en sobrecostos para el Estado, ya que, como mencionamos, el promotor de la IP tiene una ventaja comparativa en el proceso competitivo que va del 5 al 20%, a discreción de la Administración.

Es evidente que el Gobierno está abusando de la herramienta IP, ya sea por incapacidad o por conveniencia propia y/o ajena. Pero igual de grave es que se esté aplicando de forma errónea desde el punto de vista conceptual, o más bien con poca honestidad intelectual. ¿Por qué? Porque el decreto reglamentario de la IP es claro en cuanto establece que, para aceptarla, es requisito que “la obra o el servicio respectivo no esté, al momento de la presentación, siendo estudiada por los organismos mencionados”. Esto ha sido groseramente violentado por parte del Gobierno. Algunos ejemplos de ello: la ampliación y mejora de la capacidad de abastecimiento de agua potable del área metropolitana de Montevideo que propone el Plan Neptuno ya estaba siendo considerada por OSE desde hace muchos años; la toma de agua en el Río de la Plata viene siendo estudiada desde hace al menos medio siglo, y siempre fue descartada priorizando otras soluciones.

Otro ejemplo: el Sistema de Pago por Uso de la Red Vial Nacional, que es la “alternativa” de este Gobierno al SICTRAC (Sistema de Control del Transporte Carretero), del cual el ministro José Luis Falero, tras varios anuncios, aseguró en los últimos días de diciembre de 2022 que convocaría la licitación antes de fin de año, ya que se estaba terminando la elaboración de los pliegos, y meses después, mágicamente, aparece una IP que es aceptada. El ministro Falero debería explicar esta situación, porque o bien no se estaban preparando los pliegos, como se anunció, o bien se está violando la normativa aceptando como iniciativa privada un proyecto que estaba avanzado en la Administración.

Entonces, ¿qué novedades aportan estas iniciativas? ¿Qué elementos diferenciales tienen respecto a las alternativas antes evaluadas? De hecho, ninguna.

Similares situaciones podemos encontrar en otras IP aceptadas por el Ejecutivo, que no aportan una idea o solución original para un problema o desafío que enfrenta la sociedad, como duplicar o extender rutas, u otras situaciones en las que la Administración tiene procesos avanzados, como los escaners de la Dirección Nacional de Aduanas. En este caso la Administración rechazó todas las ofertas de una licitación comenzada en 2019. En su resolución, el Poder Ejecutivo además de rechazar las ofertas encomendó la realización de una nueva licitación con idéntico objeto. Pero luego, obviando esto, se aceptó una IP para solucionar el mismo servicio. ¿Cómo se explica esto?

¿La IP es una mala herramienta? Por supuesto que no, los aportes de los actores privados son importantes y muchas veces brindan soluciones beneficiosas para los problemas de la sociedad. Pero este instrumento debe ser correctamente utilizado y cuando reglamentariamente corresponda. Lamentablemente, el actual Gobierno la ha desvirtuado, convirtiéndola prácticamente en el único instrumento utilizada al momento de ejecutar proyectos relevantes.

Dibujando el déficit fiscal

El Gobierno menciona constantemente la regla fiscal como un elemento central en su política, que controla que el gasto evolucione en línea con el crecimiento estructural de la economía. Pero, digámoslo claro, recurre cada vez más a mecanismos que le permiten endeudarse sin que ello se vea reflejado en el déficit fiscal, borrando con el codo lo que escribe con la mano. En ese sentido, una de las características que se repite en casi todas las IP que se están ejecutando es que incluyen, de una forma u otra, el financiamiento del proyecto con mecanismos que le permiten al Estado no contabilizar como deuda las “resonantes inversiones”. Obviamente, como contrapartida, esto genera grandes sobrecostos para el Estado.

En lo que es anunciado con bombos y platillos como el período de gobierno de mayor inversión en infraestructura de todos los tiempos, esta administración prácticamente no pagará un peso de los mega proyectos que está promoviendo. Casi la totalidad de estas inversiones se comenzará a pagar en el próximo periodo de gobierno y lo que es más grave, no quedarán obras de arrastre para la próxima Administración. Entonces, a efectos de no registrar la ejecución de varios de estos proyectos como deuda y, por tanto, no afectar las Cuentas Fiscales, el Poder Ejecutivo ha llevado adelante mecanismos de ejecución poco transparentes y carentes de las garantías mínimas para la ciudadanía.

Analicemos, para ilustrar, el pliego y el borrador de contrato publicados por OSE en relación al Proyecto Neptuno. Claramente se evidencia que se trata de un Contrato de Participación Público Privada (PPP), que se está ejecutando por fuera del marco reglamentario correspondiente. Este tipo de contratos están definidos en el artículo 2 de la Ley N° 18.786 (Ley de PPP): “Son Contratos de Participación Público–Privada aquellos en que una Administración Pública encarga a una persona de derecho privado, por un período determinado, el diseño, la construcción y la operación de infraestructura o alguna de dichas prestaciones, además de la financiación”.

Se puede discutir desde el punto de vista jurídico si la Ley de PPP es de aplicación para este sector de actividad, pero lo que es lógico y de buena administración es que, para proyectos y contratos estructurados de esta forma, como lo es Neptuno, se utilicen los procesos y evaluaciones que estipula el marco normativo PPP. Es la herramienta que la legislación determina para estos casos, brinda transparencia y ofrece las fortalezas institucionales adecuadas para la ejecución de contratos de gran escala y de largo plazo.

El procedimiento de ejecución de un proyecto PPP incluye un conjunto de estudios y evaluaciones técnicas para que la autoridad tome la decisión sobre su realización. Se requiere del análisis y aprobación de los actores más importantes en el manejo de la planificación económica y financiera del Estado, el Ministerio de Economía y Finanzas y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Cada proyecto PPP debe contar con el visto bueno, en diferentes instancias, de ambas instituciones. Como evaluaciones más relevantes para la toma de decisión, se debe realizar el Estudio de Valor por Dinero, que indica que la PPP es la herramienta más conveniente para ejecutar el Proyecto y el Informe de Viabilidad Presupuestal, que evalúa el impacto que en la proyección de disponibilidad presupuestal del repago de la PPP y los gastos asociados a éste en el presupuesto de la Administración. ¿Por qué no exigirle estas evaluaciones al Proyecto Neptuno que, en definitiva, es un Proyecto PPP?

En el mismo sentido, el marco PPP establece un tope para la ejecución de proyectos bajo esta modalidad (9% del PIB), así como los pagos anuales a los contratistas de estos contratos, que no puede exceder el 7‰ (7 por mil) del PIB del año anterior. Esto brinda seguridades institucionales a todos los actores, públicos y privados, y transparenta el uso de este tipo de herramientas. El Ejecutivo de turno obliga al Estado con este tipo de contratos, toma “deuda” que no se contabiliza como tal, pero tiene un límite para ello y es controlado por el Poder Legislativo. Al no aplicar el mencionado marco, los límites y controles no existen. Entonces, el límite queda sujeto al criterio del gobernante de turno.

En un Gobierno que tiene como principal objetivo de la política económica el equilibrio fiscal, resulta llamativo que proliferen este tipo de artilugios (Fideicomisos, Contratos de Rehabilitación, Mantenimiento y Financiamiento-CREMAF para rutas, etc.), para camuflar las obligaciones contraídas por el Estado. ¿Cuál va a ser realmente la situación fiscal que este Gobierno va a dejar? ¿Cuáles van a ser las obligaciones y compromisos pendientes que se generarán en este periodo? No lo sabemos.