Este artículo no pretende verse teñido por las legítimas diferencias de la campaña electoral. El Uruguay ya ha tenido demasiados años de minimización del estancamiento educativo. Por ello, es necesario partir de la clarificación de que la educación uruguaya es muy inequitativa, dato que tuvo un leve empeoramiento con la pandemia de covid-19, haciendo más evidente la necesidad de políticas de financiamiento equitativas. En un país donde la calidad educativa es una prioridad fundamental, la equidad en la asignación de recursos se convierte en una pieza clave para garantizar que todos los estudiantes tengan acceso a las mismas oportunidades de aprendizaje. Con estos párrafos, pretendo sumergirme en la situación de Uruguay respecto a la distribución de recursos en los centros educativos públicos en base al reporte recientemente presentado por el el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (Ineed). Y a partir de un breve repaso, proponer dos soluciones concretas: mayor autonomía a los centros educativos, y pagos diferenciados a docentes en contextos vulnerables.
El reporte, mediante la evaluación del gasto total, incluyendo remuneraciones y el gasto en funcionamiento e inversiones, revela que, en promedio, los centros educativos de Uruguay en los quintiles más vulnerables reciben un mayor gasto por estudiante. Este análisis muestra que la educación inicial y primaria destaca por su equidad en la asignación de recursos, seguida por la educación técnica, mientras que la educación secundaria resulta ser la menos equitativa —entendiendo por equidad la mayor asignación de recursos a quienes más los necesitan—. Además quiero destacar la construcción de un índice de equidad por parte del Ineed, arrojando luz simplificada sobre las dinámicas de financiamiento que impactan la igualdad de oportunidades educativas en Uruguay.
A nivel de subsistemas, se observan diferencias marcadas. En la educación inicial y primaria, las escuelas de tiempo completo y tiempo extendido tuvieron el mayor gasto por alumno, debido al mayor tiempo de permanencia de los niños en el centro. Llamativamente, las escuelas de práctica y habilitadas de práctica, así como las escuelas comunes, presentaron el menor gasto por alumno. En educación secundaria, los centros educativos María Espínola —política focalizada de esta última gestión— presentaron el mayor gasto por estudiante, seguidos por los liceos de tiempo completo y tiempo extendido. Los centros con educación común tuvieron el menor gasto por estudiante. En cuanto a la UTU, las escuelas agrarias presentaron el mayor gasto por estudiante, seguidas por los centros educativos comunitarios y los centros María Espínola de este subsistema. En tanto, los institutos tecnológicos superiores tuvieron el menor gasto por estudiante. Este relevamiento nos muestra una disparidad dentro del sistema en cuanto a la asignación de recursos y destaca la necesidad de mejorar la gestión y distribución del gasto para lograr una mayor equidad en el sistema educativo uruguayo.
Teniendo estos datos promedio, ¿cuáles son los factores que influyen en la asignación de recursos?
El componente más significativo del gasto en educación pública son las remuneraciones, principalmente basadas en la antigüedad y el pago de horas-aula. De manera alarmante, los incentivos no suelen estar vinculados al desempeño o formación continua.
Un apartado que se destaca en el reporte está referido a la autonomía. Los centros educativos tienen un control limitado sobre sus funcionarios y sus presupuestos, que se destinan principalmente a gastos corrientes o reparaciones menores, a través de lo que comúnmente conocemos como “caja chica”. Las inversiones más grandes se gestionan de manera centralizada desde la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), limitando la capacidad de los centros para tomar decisiones autónomas que podrían mejorar la eficiencia y equidad en el uso de recursos. Sin embargo, mucha de la literatura del rubro insiste en la importancia de esta arista y su impacto positivo en el desempeño estudiantil. Un ejemplo es el reporte 2022 de PISA (volúmen II, cap. 6), donde se nos vuelve a señalar como uno de los países más centralizados en la autonomía de centros educativos.
Cuando analiza la equidad en el financiamiento educativo en Uruguay. el reporte revela desigualdades basadas en la vulnerabilidad social de los estudiantes. Utilizando un índice que compara el gasto por estudiante entre los centros más y menos vulnerables, se observa que el gasto por estudiante es mayor en los centros más vulnerables, lo cual es un indicio positivo hacia una distribución progresiva de recursos. De todos modos, sigue siendo insuficiente.
En inicial y primaria, y en UTU, nos encontramos con las mayores diferencias en la asignación de recursos. Por ende, son los más equitativos. En contraste, Secundaria tiene una menor distancia en la asignación de gasto entre los centros de diferente vulnerabilidad, lo que indica una menor equidad.
En resumen, dos cambios en cuanto al financiamiento parecen ser imperativos para la próxima administración. La mayor parte del gasto se destina a remuneraciones, sobre las cuales los centros no tienen incidencia, no siendo lo más indicado. A su vez, los incentivos actuales son insuficientes para redirigir las elecciones de los docentes hacia los contextos más vulnerables. Se debe trabajar en una modificación del Estatuto docente que permita incentivar el trabajo en centros que atienden población más vulnerable, incrementando los pagos diferenciales.