Opinión | El proceso de reforma: cómo y por qué llegamos hasta acá

José Batlle y Ordóñez destaca con su sobretodo en la tapa de un libro acerca del estado de bienestar de la Oxford University Press. Se lo ve codeándose con icónicas figuras históricas como el canciller prusiano Otto von Bismarck, creador de los seguros sociales que mitigaron las aristas más duras de la revolución industrial. Publicado por primera vez en 2010, los editores del Handbook of the Welfare State decidieron ilustrar el volumen homenajeando a los considerados “padres fundadores” de la seguridad social a partir de sellos postales que los recuerdan. Todo un reconocimiento para nuestro país y para una de las políticas públicas construida en más de un siglo, que nos identifica y enorgullece como comunidad.

Apenas un año después de esa publicación, el 7 de diciembre de 2011 por estas latitudes, el entonces presidente de la República, José Mujica, exhortaba en Centurión, departamento de Cerro Largo, a “pensar quién va a mantener a los futuros jubilados, si la fuerza de trabajo se va achicando”. Y advertía: “No hay que disimularlo, este es un problema que lo tenemos como nación”. Consultado sobre cómo revertir el problema, se limitó a decir que tenía “algunas ideas” y que el día que pusiera en práctica les pegarían “de todos lados”. Fue más preciso al decir: “Vendrán gobiernos que tendrán que elevar la edad de jubilación, cinco o seis años y a nadie le va a gustar. No va a ser en este Gobierno, ese sayo no le toca a este, pero el que venga no se escapa”. Pero el gobierno que vino —la segunda administración de Tabaré Vázquez— le escurrió el bulto.

La dinámica poblacional uruguaya en los inicios de este siglo está determinada por la extrema velocidad con la que se procesó la caída de la tasa de fecundidad y el incremento de la esperanza de vida. Como resultado, se estima que, en breve, la población se empiece a reducir, particularmente en la fuerza de trabajo. El único grupo que crecerá, tanto en términos porcentuales, como absolutos, es el de las personas de mayor edad. Se estima que en 2070 el número de personas de 65 años en adelante será un 139% mayor que en 1995. Con la dinámica demográfica actual representarán aproximadamente el 29% de la población total, el doble que hoy.

La población en edades “teóricamente” inactivas en relación a la población en edades “teóricamente” activas es conocida como “relación de dependencia demográfica”. Las relaciones de dependencia se calculan como los cocientes entre las personas de 0 a 14 años y las personas de 65 y más años, respectivamente, sobre las personas de 15 a 64 años. En los próximos 50 años esa relación aumentaría de forma sistemática en el orden de los 20 puntos ¹.

Como resultado, los crecientes requerimientos de transferencias desde generaciones activas más reducidas, hacia generaciones mayores cada vez más grandes, impondrán sobre las primeras un creciente esfuerzo de productividad poco factible. Por eso el punto central del diagnóstico es que el problema previsional es el actual volumen y la trayectoria ascendente del gasto. En otras palabras, el problema no es la existencia de un “déficit”, sino la tendencia creciente del gasto. Por eso poner más recursos en el sistema previsional sólo agravaría el problema y aumentaría el peso de la mochila que tienen que cargar los cada vez menos uruguayos en edad de trabajar para financiar a una población mayor que, como vimos, no para de crecer.

En noviembre de 2020 el Poder Ejecutivo inició el proceso de reforma previsional, con la instalación de la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS) creada por la Ley de Urgente Consideración (LUC), aprobada en julio de 2020. Sus 15 integrantes fueron designados en consulta con todas las fuerzas políticas y sociales involucradas (jubilados, empresarios y trabajadores), con derecho a voz y voto en todas las decisiones a adoptar. Su cometido era emitir dos informes: el diagnóstico del sistema previsional y las recomendaciones para reformarlo. Estos documentos serían la base sobre la cual Poder Ejecutivo definiría un proyecto de ley a enviar al Poder Legislativo. A esos efectos, por mandato legal, las actividades debían desarrollarse en el más amplio proceso de diálogo político, social y académico. La apertura para el intercambio se complementó con rigor técnico y una expresa indicación, desde la propia Presidencia de la República, de máxima transparencia. Por eso, en el sitio de la CESS están disponible todos los documentos de trabajo, resumen de audiencias y otros muchos contenidos de interés.

En este canal de YouTube, además, se puede acceder a un amplio conjunto de los eventos realizados.

Si bien en la primera administración del doctor Vázquez se llevó adelante un diálogo político y social, su alcance dista del que se desarrolló para esta reforma. En aquella oportunidad se trabajó en un régimen que fue definido como “reservado” y una modalidad de mesas temáticas, en 14 reuniones, con una relatoría final sin procedimiento de toma de decisiones definido. Como parte de las actividades se hizo un seminario internacional.

El diálogo social y político, generado por la LUC en la Comisión de Expertos, tuvo características diferentes. Se desarrolló en más de cien reuniones plenarias o en subgrupos de la CESS, una treintena de eventos técnicos y académicos nacionales e internacionales, la participación de prácticamene todos los centros privados de estudios y un rol muy destacado del equipo académico que aportó Universidad de la República (Udelar). Se invitó a decenas de organizaciones y se recibió a todo quien lo pidió en más de 80 audiencias, muchos de cuyos planeamientos están recogidos de una u otra manera en el producto final. En esta experiencia de diálogo, los partidos políticos y el movimiento social tuvieron un rol decisorio y en pie de igualdad de sus representantes.

La interrelación entre los 15 miembros de la CESS se caracterizó por la cooperación para lograr el mejor resultado posible, especialmente durante la etapa de elaboración del informe de diagnóstico. Si bien no se logró un informe de consenso, sino por mayoría, todos los integrantes de la CESS hicieron aportes muy valiosos. No ocurrió lo mismo cuando se pasó a la etapa del informe de recomendaciones. El nivel de aportes en esta etapa de quienes fueron designados en consulta con el Frente Amplio fue entre escaso y, en ocasiones, nulo. Sin duda fue menos relevante que el hecho a nivel parlamentario por los legisladores frenteamplistas, varias de cuyas observaciones fueron incorporadas al texto finalmente aprobado.

Desde el comienzo hubo una diferencia relevante en cómo entender el mandato legal de la CESS. Para unos se trataba de dar el mejor valor posible a la sociedad, los formadores de opinión y decisores políticos, desde una perspectiva esencialmente técnica, fuera o no expresa o presuntamente la del sector que le había dado el respaldo para integrar la comisión (visión de los designados por la coalición). Para otros, lo que correspondía era trasmitir a la CESS la visión del partido político (visión de los designados por el FA). Esta diferencia de enfoque se manifestó, por ejemplo, en que los documentos o borradores de trabajo presentados a la CESS para su discusión eran contestados con resoluciones formales de la Mesa Política del Frente Amplio. La independencia técnica con que actuamos los que asumimos la primera perspectiva fue incluso cuestionada por no ser supuestamente “representativa” del pensamiento del gobierno o de los partidos de la coalición. Efectivamente podía no serlo. Tal como expresó el presidente de la República más de una vez, las recomendaciones técnicas provenientes de la CESS serían un insumo para las posteriores resoluciones políticas; no a la inversa.

Una vez entregado el informe de recomendaciones, en diciembre de 2021 se inició el proceso de toma de decisiones políticas por los ministros competentes y comenzó el trabajo de redacción del anteproyecto de ley que culminó en julio de 2022. En esos meses, hubo muchas reuniones de los equipos técnicos y de los responsables políticos en las que el propio presidente de la República tuvo un rol decisivo en aspectos clave del diseño y de la estrategia. El equipo técnico a cargo se caracterizó por la interdisciplinaridad. Estuvo integrado por una docena de profesionales, la mayoría funcionarios públicos de carrera, la mitad con formación jurídica y la otra mitad con formación económica y en métodos cuantitativos (incluyendo el equipo actuarial del BPS que tomó también a su cargo las proyecciones de los regímenes de militares y policías).

Culminada la redacción del anteproyecto, se publicó en el sitio web de Presidencia de la República y se entregó personalmente todos los actores políticos y sociales junto a los informes cuantitativos sobre los resultados esperados. Probablemente el hecho más significativo fue la visita del presidente de la República a “La huella de Seregni”, la casa del opositor Frente Amplio, el 29 de julio de 2022. A partir de allí se abrió un período de recepción de comentarios y propuestas. Todos los partidos de la coalición de gobierno entregaron documentos con sus iniciativas (más de un documento en algún caso), que fueron analizadas y respondidas. Ese proceso resultó en cambios muy relevantes. No hubo ninguna idea planteada desde la oposición.

Una vez enviado el proyecto a la Asamblea General, durante la etapa de discusión en ambas cámaras se dio un proceso de intercambio muy rico, durante el cual se incorporaron iniciativas planteadas por la oposición, formal o informalmente. Por ejemplo, durante la discusión en la comisión del Senado de la República se resolvió por el Poder Ejecutivo mantener los requisitos hoy vigentes de configuración de causal jubilatoria de la llamada “causal por edad avanzada”. Ante el temor de que se pudiera afectar los niveles de cobertura, preocupación planteada por senadores del Frente Amplio, el Poder Ejecutivo, pese a no compartir la existencia de ese riesgo, resolvió mantener las reglas para configurar esa causal especial, en la que podrán ampararse aquellos uruguayos con trayectorias laborales más discontinuas, como forma de disipar toda duda.

El mensaje de la la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ante la Comisión Especial del Senado que trató el Sistema Previsional Común fue contundente al afirmar que “muchos países esperan hasta último momento, cuando es demasiado tarde, cuando la crisis está encima, para iniciar las conversaciones, y por eso celebramos el esfuerzo que ha hecho Uruguay de anticiparse y reconocer los desafíos a los que se enfrenta… También rescatamos que la propuesta que se ha desarrollado en Uruguay tiene respaldo y sigue un proceso de intercambio técnico de altísimo nivel, que tuvimos el privilegio de acompañar en el seno de la comisión”.

En cuanto a la propuesta en sí, la OIT subrayó que se plantea una “nueva arquitectura del sistema que va en línea con el camino que están recorriendo países con desafíos similares… consolida un sistema multi pilar, en el que existe un aporte público, un fondo colectivo y un ahorro privado. Esto va muy en línea con la lectura conjunta que uno puede hacer de la recomendación 202 y de los convenios 102 y 128; contiene medidas concretas para avanzar en equidad, sobre todo a través de la convergencia de los regímenes y de la proporcionalidad en el cálculo de los beneficios. De esta manera, personas que aportaron pocos años no quedarían sin la posibilidad de recibir prestaciones. También vemos que el proyecto propone un cronograma de transición prudente, de varios años, que es consistente tanto con la magnitud del cambio como con la idea de lograr los consensos políticos que requieren estas reformas”.

Uruguay seguirá destacándose en el concierto regional e internacional por su estado de bienestar y “Don Pepe” podrá mantenerse orgulloso en la carátula, apoyado en la obra de varias generaciones que incluyen Luis Alberto de Herrera, Carlos Roxlo y Santiago Carnelli, y tantos otros.

Finalmente, el cierre del proceso en abril pasado se caracterizó por una nueva etapa de negociación política al más alto nivel en la interna de la coalición.

Mucho se habló sobre algo de agua en la leche. Lo cierto es que después de muchos años de saberla imprescindible, Uruguay logró aprobar una gran reforma.

1. Por más detalles ver el Informe de Diagnóstico de la CESS disponible en este enlace.